II OSK 726/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia NSA Anna Żak Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stołecznego Zarządu Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 780/07 w sprawie ze skargi Stołecznego Zarządu Infrastruktury na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 grudnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stołecznego Zarządu Infrastruktury na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 8 lutego 2007 r., na podstawie art. 69 ust. 1 i art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po dokonaniu oględzin skutków pożaru jakiemu uległ budynek nr 25 zlokalizowany na działce nr [...] z obrębu [...] wchodzącej w skład kompleksu wojskowego nr [...] w Warszawie, przy ul. [...], będącego własnością Skarbu Państwa w zarządzie Ministerstwa Obrony Narodowej, sprawowanym przez Stołeczny Zarząd Infrastruktury, użytkowanym przez Centralny Wojskowy Klub Sportowy "Legia" Warszawa, w celu usunięcia niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia nakazał zarządzającemu oraz użytkownikowi obiektu wykonać skuteczne zabezpieczenia przed dostępem ludzi do ruin zawalonej części budynku oraz umieścić w widocznych miejscach tablice informujące o wprowadzonym zakazie oraz wstrzymał użytkowanie ocalałej części budynku, jednocześnie nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W wyniku przeprowadzonej kontroli ustalono, że ocalała z pożaru wschodnia część budynku znajduje się w stanie technicznym, który może zagrażać życiu i zdrowiu ludzi. Stan ten mógł ulec dalszemu pogorszeniu w wyniku pożaru. Do czasu wykluczenia zagrożenia przez eksperta budowlanego zakazem użytkowania należało objąć cały budynek nr 25 oraz zgodnie z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane podjąć działania mające na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia poprzez zastosowanie niezbędnych środków zabezpieczających. Po rozpoznaniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lutego 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że z przeprowadzonych oględzin wynikało, iż spaleniu uległa część zachodnia budynku (magazynowa), tj. dach, strop drewniany i słupy drewniane podtrzymujące belkowanie stropu. Uszkodzeniu uległy ściany działowe, elementy stolarki, obróbki blacharskiej i instalacja elektryczna. Ocalała część wschodnia budynku użytkowana jest jako pomieszczenia biurowo-socjalne. Zdaniem organu nadzoru obiekt w takim stanie mógł stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi i mienia i wymagał natychmiastowego podjęcia działań zabezpieczających, w postaci wyłączenia z użytkowania ocalałej po pożarze, stwarzającej zagrożenie części budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że wprawdzie decyzja organu została oparta na przepisie art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego, który nie mógł stanowić podstawy prawnej wydania decyzji, to jednak należy przyjąć, że organ nie wydał decyzji bez podstawy prawnej, a tylko z błędnym jej przywołaniem, co stanowiło uchybienie nie mające znaczenia dla treści zapadłego rozstrzygnięcia. Art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że w razie konieczności niezwłocznego podjęcia działań mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, właściwy organ zapewni, na koszt właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, zastosowanie niezbędnych środków zabezpieczających. Zatem przepis ten jest podstawą do podjęcia działań przez sam organ, a jedynie koszty podjętych środków zabezpieczających obciążają właściciela lub zarządcę. Jako podstawę zaskarżonej decyzji należy wskazać natomiast art. 66 Prawa budowlanego. Organ nadzoru budowlanego nie mógł określić precyzyjnie działań koniecznych do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, gdyż ich zakres podlegał dalszemu badaniu. Zatem w sytuacji nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego decyzja organu nadzoru budowlanego może zobowiązywać do przeprowadzenia wszelkich niezbędnych czynności w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W przypadku niedozwolonego użytkowania obiektu budowlanego dopuszczalne jest nakazanie każdej czynności, która zapewni usunięci stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, środowiska czy bezpieczeństwa mienia. Przepis ten ma bowiem na celu umożliwić doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu odpowiadającego wymogom bezpieczeństwa, a także normom technicznym i estetycznym. W skardze kasacyjnej od tego wyroku skarżący Stołeczny Zarząd Infrastruktury zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji mimo istnienia ku temu przesłanki z art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. polegającej na tym, że decyzje zostały wydane bez podstawy prawnej, art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. przez błędne uzasadnienie wyroku, pominięcie podniesionych zarzutów, art. 3 § 1, art. 151 i 61 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez naruszenie zasady stanowiącej, iż rolą wojewódzkiego sądu administracyjnego jest kontrola zaskarżonej decyzji i prawidłowość przeprowadzonego przez organ ją wydający postępowania, a nie samodzielne prowadzenie postępowania, tj. ustalanie stanu faktycznego i odpowiadającej mu normy prawnej. Podstawa prawna decyzji administracyjnej musi być powołana dokładnie, a więc ze wskazaniem mających zastosowanie w sprawie przepisów określonego aktu wraz z powołaniem źródła jego publikacji. Organ nadzoru nakazał zarządzającemu oraz użytkownikowi wykonać określone czynności. Jako podstawę prawną organ przyjął przepis, który nie jest adresowany do zarządzającego lub użytkownika obiektu oraz nie stanowi podstawy do nakładania jakichkolwiek obowiązków na te podmioty. Natomiast Sąd pierwszej instancji mając obowiązek kontrolowania decyzji administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem, nie dostrzegł podnoszonych przez stronę błędów. Sąd pierwszej instancji sam ustalił stan faktyczny sprawy i sam podporządkował mu odpowiednią normę prawną odpowiadającą temu stanowi. Zadaniem Sądu jest wyłącznie ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał procesowy określający stan faktyczny jest pełny, czy został prawidłowo zebrany i czy odpowiada normie prawnej będącej podstawą decyzji. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji wkroczył w kompetencje organu administracji publicznej. Braki w ustaleniu podstawy wydania decyzji nie mogą być uzupełniane przez Sąd. Ponadto wskazany przez Sąd pierwszej instancji przepis art. 66 Prawa budowlanego uprawnia organ do nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązków, podczas gdy zaskarżona decyzja nakazuje wykonać skuteczne zabezpieczenia. Pomiędzy wyrażeniem "usunąć stwierdzone nieprawidłowości" a "wykonać skuteczne zabezpieczenia" nie można stawiać znaku równości. Ponadto Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów strony oraz nie rozpoznał wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, pozbawiając prawa ochrony tymczasowej przed negatywnymi skutkami wykonania zaskarżonej decyzji. Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Skarżący nie kwestionuje, iż przedmiotowy budynek w części nie może być użytkowany z uwagi na stan techniczny obiektu, a także że konieczne było zabezpieczenie tego obiektu przed dostępem do niego osób i umieszczenie o tym informacji na tablicach informacyjnych. Podstawowy zarzut skarżącego sprowadza się do tego, jaka powinna być podstawa prawna takiego rozstrzygnięcia, a w szczególności do tego, że jeżeli organ wskazał w decyzji wadliwy przepis jako podstawę prawną określonego rozstrzygnięcia, to decyzja została wydana bez podstawy prawnej, a wobec tego Sąd nie może we własnym zakresie przyjąć, iż podstawę prawną tej decyzji stanowi inny przepis prawny. Takie stanowisko skarżącego nie jest trafne. Należy bowiem odróżnić sytuację, gdy decyzja została wydana bez podstawy od sytuacji, gdy organ w decyzji wskazał inny przepis niż ten, który ma zastosowanie w sprawie. Jeżeli stan faktyczny sprawy uzasadniał określone rozstrzygnięcie, to wskazanie przepisu innego niż przepis, który powinien być wskazany, stanowi wprawdzie naruszenie przepisu postępowania, jednakże w takim przypadku konieczne jest dokonanie oceny, czy tego rodzaju uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie można z góry przyjmować, iż w takim przypadku zawsze decyzja dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie nie można również twierdzić, iż sąd administracyjny dokonał ustaleń stanu faktycznego we własnym zakresie, zastępując organ administracji. Istota stanu faktycznego w tej sprawie sprowadzała się bowiem do tego, że stan techniczny obiektu uzasadniał zaprzestanie jego użytkowania ze względu na zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. To zaś bezspornie wynika z decyzji wydanych w tej sprawie oraz materiału zgromadzonego w aktach sprawy. Przepisy art. 66-69 Prawa budowlanego określają środki działania organu nadzoru budowlanego, które należy podjąć z uwagi na zagrożenia, które stwarza obiekt budowlany z uwagi na jego stan techniczny. Gradacja tych środków oraz zastosowanie jednego z nich zależy od stanu obiektu budowlanego i stopnia zagrożenia. Dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena, iż organ zastosował odpowiednie środki, choć wadliwie wskazał odpowiedni przepis Prawa budowlanego jest trafna. Z przepisu art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego wynika wprost, iż organ nadzoru budowlanego może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w decyzji, o której mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Podjęcie czynności polegających na zabezpieczeniu takiego obiektu budowlanego przed dostępem do niego i umieszczenie informacji o zakazie użytkowania obiektu w miejscu widocznym jest jednie konsekwencją zakazu użytkowania obiektu budowlanego. Zakaz użytkowania obiektu może być skierowany zarówno do właściciela, jak i zarządcy lub użytkownika obiektu budowlanego. Okoliczność, że po uchyleniu postanowienia odmawiającego wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznanie skargi nie zależy od tego, czy zostało wstrzymane wykonanie zaskarżonej decyzji, czy też wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji został oddalony. Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.