III SA/Kr 382/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek (spr.) Sędziowie NSA Piotr Lechowski WSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2007 r. sprawy ze skargi W. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Prokurator Rejonowy skierował do Starostwa Powiatowego pismo – z dnia 7 października 2005r. zatytułowane jako "Wniosek" "o wszczęcie postępowania administracyjnego mającego na celu stwierdzenie na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami przez W. T." i wydania decyzji o skierowaniu W. T. na badania lekarskie. Jednocześnie Prokurator Rejonowy wniósł o "zawiadomienie Prokuratury Rejonowej do sygn. akt [...] o wszczęciu postępowania oraz wydanych w sprawach decyzjach, od których stronie służą środki prawne." Jako podstawę prawną wskazano art. 182 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. – Prawo o ruchu drogowych wskazując publikację tego aktu prawnego: "Dz. U. Nr 160, poz. 1086 z późn. zmianami". Na uzasadnienie podano, że "Komenda Powiatowa Policji pod nadzorem Prokuratury Rejonowej prowadziła postępowanie w sprawie o sygn. akt [...] przeciwko W. T. podejrzanemu o to, że w dniu [...] w O. woj. m. na drodze [...] nieumyślnie naruszył zasady ruchu drogowego w ten sposób, że kierując pojazdem marki żuk o nr rej. [...] nie zachował należytej ostrożności w trakcie jazdy przejeżdżając przez skrzyżowanie przy zapalonym dla jego kierunku ruchu świetle czerwonym i doprowadził do zderzenia z prawidłowo jadącym od strony ulicy [...] w kierunku ulicy [...] pojazdem marki Fiat Seicento o nr rej. [...], w wyniku czego obrażeń ciała doznał kierujący samochodem marki Fiat M. R., które spowodowały rozstrój zdrowia na okres powyżej dni siedmiu, przy czym w chwili czynu miał całkowicie zniesioną poczytalność w rozumieniu art. 31 § 1 kk, tj. o czyn z art. 177 § 1 kk w zw. z art. 31 § 1 kk." Podniesiono w piśmie, że w toku tego postępowania poddano W. T. badaniom sądowo – psychiatrycznym i z opinii biegłych wynika, że cierpi on na przewlekłą chorobę psychiczną pod postacią zespołu paranoicznego i jest osobą szczególnie niebezpieczną dla otoczenia. Podano, że z tego względu Prokurator Rejonowy wystąpił w dniu [...] do Sądu o umorzenie postępowania karnego, o orzeczenie wobec W. T. środka zapobiegawczego w postaci umieszczenia w zakładzie psychiatrycznym i orzeczenie zakazu prowadzenia przez W. T. wszelkich pojazdów. Prokurator podniósł, że z uwagi na fakt, iż W. T. posiada prawo jazdy kategorii A i B, a jednocześnie z uwagi na występujące i podane zastrzeżenia co do stanu jego zdrowia - celowym jest poddanie go badaniu lekarskiemu "i w zależności od jego wyniku cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami". W uzasadnieniu wskazano na dodatkowa podstawę prawną w postaci "art. 87 wyżej wskazanej ustawy". Jest to pierwsze pismo znajdujące się w aktach tej sprawy. Drugim pismem zalegającym w aktach jest pismo Starosty z dnia [...], którym zawiadomiono W. T. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie skierowania W. T. "na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami kat. A, B." Zawiadomienie to nie zawiera żadnego pouczenia. Trzecim pismem w aktach jest decyzja organu I instancji - Starosty z dnia [...] oznaczona jako "Decyzja o skierowaniu na badania lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy – Nr [...]", którą skierowano W. T. na badania lekarskie. Jako podstawę prawną wskazano art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003r., Nr 58, poz. 515 z późn. zm.). A jako uzasadnienie podano, że nastąpiło to z powodu (i zakreślono w druku): "informacji o zastrzeżeniach w stanie zdrowia mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdu". W. T. pismem z dnia [...] odwołał się od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego podając, że nie zgadza się z tą decyzją i że na podstawie fałszywych zeznań został obciążony winą za wypadek drogowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze Decyzją z dnia [...] Nr [...] po rozpatrzeniu tego odwołania utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Na uzasadnienie tej decyzji organ II instancji podał, że konstrukcja przepisu art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym "nie daje organowi dowolności orzekania w tym zakresie, lecz w razie stwierdzenia, iż są wątpliwości co do przeciwwskazań zdrowotnych dla kierowania pojazdami zobowiązuje organ administracyjny do skierowania na badanie". Podkreślono, iż rozpatrywanej sprawie taki przypadek miał miejsce, gdyż "do Starosty złożył informację Prokurator Rejonowy", który powziął wiadomość o schorzeniu odwołującego się mogącym stanowić poważną przeszkodę w prowadzeniu pojazdów mechanicznych. Na decyzję organu II instancji złożył skargę W. T., który wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi zarzucił, że to on został najechany przez inny pojazd, że w postępowaniu został skierowany na badania sądowo – psychiatryczne w szpitalu i przebywał w Szpitalu [...] w K. w okresie od dnia [...] do dnia [...], po którym "stwierdzono, że u skarżącego nie występują zaburzenia psychiczne". Do skargi dołączono kserokopię 1 strony "Karty informacyjnej leczenia szpitalnego". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i powtórzyło swoje stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono też, że "wątpliwości co do stanu zdrowia skarżącego" są udokumentowane "w dokumencie urzędowym jakim jest pismo Prokuratora Rejonowego". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz. U. Nr 153, poz.1270) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi – zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do treści art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – Kodeks postępowania administracyjnego (kpa) organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak też obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga jest uzasadniona, chociaż nie ze względów w niej podanych. Po pierwsze: z treści pisma Prokuratora Rejonowego można byłoby wysnuć wniosek o posiadaniu przez niego uprawnień do złożenia takiego wniosku, tym bardziej, że Prokurator wskazał jako podstawę swego "wniosku" art. 182 kpa o treści: "Prokuratorowi służy prawo zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem". Należy jednak zwrócić uwagę na to, że Prokurator ten ani nie wskazał, na czym miałby polegać "stan niezgodny z prawem", o jakim mowa w tym przepisie, tym bardziej, że wystąpił on do starosty o wydanie decyzji na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.), a więc o przeprowadzenie badania lekarskiego w celu stwierdzenia przez starostę istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem przez skarżącego. Po drugie: Prokurator nie wskazał podstawy prawnej sformułowania swego pisma jako "wniosku" w tej sprawie. Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym – uprawnienie do skierowania na takie badania lekarskie mogące być nazwane wnioskiem ma organ kontroli ruchu drogowego: "Badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem skierowany przez organ kontroli ruchu drogowego, jeżeli: a) uczestniczy w wypadku drogowym, w następstwie którego jest śmierć innej osoby lub ciężki uszczerbek na jej zdrowiu, b) kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu". Ustawa – Prawo o ruchu drogowym nie przewiduje natomiast takiego uprawnienia dla prokuratora, co świadczy o tym, że prokurator może jedynie sygnalizować staroście potrzebę wszczęcia takiego postępowania administracyjnego, które starosta wszczynając z urzędu winien przeprowadzić zgodnie z wszelkimi zasadami wyrażonymi w kodeksie postępowania administracyjnego, a tego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Po trzecie: z akt administracyjnych wynika, że decyzja organu I instancji została wydana bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania w sprawie. Organ nawet nie starał się zebrać jakiegokolwiek materiału dowodowego w tej sprawie, a za taki trudno uznać jedynie pismo Prokuratora Rejonowego stanowiące podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego. Tym samym – zdaniem Sądu organ administracyjny naruszył art. 77 § 1 kpa o treści: . "Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy". Po czwarte: zgodnie z art. 9 kpa: "Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek". Z akt administracyjnych wynika tymczasem, że organ zawiadamiając stronę o wszczęciu wobec niej postępowania administracyjnego w ogóle nie pouczył strony o jej prawach i obowiązkach, czym – zdaniem Sądu – naruszono przytoczony wyżej art. 9 kpa. Po piąte: z treści art. 10 kpa wynika, że: "§ 1. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. § 2. Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. § 3. Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1." Tymczasem z akt administracyjnych wynika jednoznacznie, że organ ani nie zapoznał skarżącego z zebranym materiałem (tj. jedynym pismem – informacją Prokuratora Rejonowego ), ani nie podał przyczyny takiego zachowania, czym jednoznacznie naruszył przepis art. 10 kpa. Po szóste: pismo Prokuratora Rejonowego nie może stanowić żadnego "dokumentu urzędowego", o jakim pisze organ odwoławczy i to nie tylko z tego powodu (nie zasadniczego), że zawiera takie błędy jak choćby wskazanie publikacji podstawy prawnej - ustawy Prawo o ruchu drogowym: "Dz. U. Nr 160, poz. 1086 z późn. zmianami". Wskazana publikacja dotyczy bowiem publikacji ustawy z dnia 18 grudnia 1997r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym, która to ustawa zawiera jedynie dwa artykuły. Po siódme: pomijając kwestię, że już na dzień wydania decyzji przez organ I instancji obowiązywał tekst jednolity ustawy z dnia 20.06.1997r. - Prawo o ruchu drogowym opublikowany w Dz. U. z 2005r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm., albowiem organ II instancji taki podał, to jednak należy zwrócić uwagę na treść art. 122 ust. 1 pkt 4 tej ustawy: "Badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem skierowany decyzją starosty w przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do stanu zdrowia". Z treści tego przepisu – zdaniem Sądu – wynika jednoznacznie, że to starosta ma stwierdzić zastrzeżenia, co do stanu zdrowia kierującego pojazdem, a tymczasem w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że to prokurator stwierdził taką okoliczność. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za uzasadnioną zwraca też uwagę na tezę zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2005r. sygn. akt I OSK 79/05 (opubl. LEX nr 191003): "Nie sposób twierdzić, że wystarczy, aby zastrzeżenia do stanu zdrowia kierującego pojazdem mógł skutecznie zgłosić jakikolwiek podmiot. Zastrzeżenia te winien stwierdzić organ wydający decyzję o skierowaniu na badania. W wyniku przeprowadzonego postępowania muszą zostać ustalone okoliczności uprawdopodobniające istnienie stanów chorobowych, wpływających na zdolność psychofizyczną do kierowania pojazdami". Tezę tę jak również uzasadnienie tego wyroku Sąd podzielił w całości zwracając także uwagę na to, że i w przypadku tego orzeczenia: "Z zebranego materiału dowodowego wynika, iż zastrzeżenia co do stanu zdrowia miał prokurator, sygnalizujący Staroście chorobę oczu skarżącego i jego całkowitą niezdolność do pracy. Sygnał niepoparty żadnymi dokumentami winien stanowić podstawę do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (...)". Mając powyższe na względzie – Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę jako uzasadnioną i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i na mocy powołanych przepisów oraz art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I wyroku. W oparciu o treść art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane – jak w pkt. II wyroku.