IV SA/Wa 1318/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Protokolant H. P., po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2007 r. sprawy ze skargi S. P. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia (...) maja 2007 r. nr (...) w przedmiocie odmowy uzgodnienia realizacji inwestycji uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji W dniu 7 stycznia 2004r. S. P. złożył w Urzędzie Gminy (..) wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce nr (...) w miejscowości W.. Swój wniosek motywował potrzebą rozbudowy posiadanego gospodarstwa. Nadmienił, iż jest płatnikiem podatku rolnego. Pismem z dnia z dnia 9 kwietnia 2004r. Wójt Gminy (..) zwrócił się m.in. do Dyrektora (...) Parku Narodowego o uzgodnienie załączonego do pisma projektu decyzji o warunkach zabudowy w trybie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Konieczność uzgodnienia projektu decyzji wynikała z faktu, iż nieruchomość na której wnioskodawca planuje realizację projektowanej inwestycji położona jest na terenie (...) Parku Narodowego. Postanowieniem z dnia (...) listopada 2006r. Dyrektor (...) Parku Narodowego działając na podstawie art. 106 k.p.a. oraz art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 7171 z późn. zm.), w oparciu o przepisy ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004r. (Dz. U. Nr 92 poz. 880 ze zm.) oraz przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia (...) sierpnia 1997 r. w sprawie (...) Parku Narodowego (Dz. U. Nr 99 poz. 607) i przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną z dnia 28 września 2004r. ( Dz. U. Nr 220 poz. 2237) po ponownym rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy (..) odmówił uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego na działce nr (...) w W. W uzasadnieniu postanowienia podano, iż przepis art. 36 ust. 1a ustawy z dnia 16 października 1991r. o ochronie przyrody dopuszcza na terenie parku narodowego i rezerwatu przyrody budowę obiektów i urządzeń, które służą celom parku narodowego lub rezerwatu przyrody oraz związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego i leśnego, jeżeli ich lokalizacja, wielkość lub architektura nie spowoduje degradacji przyrody lub krajobrazu. Organ stwierdził, iż planowana przez wnioskodawcę S. P. inwestycja nie służy celom parku narodowego lub rezerwatu przyrody. Ponadto w ocenie Dyrektora (...) Parku Narodowego nie jest to również budowa związana z prowadzeniem gospodarstwa, gdyż na zapytanie Dyrektora Parku z dnia 27 października 2006r. skierowane do urzędu Gminy (...) - uzyskał zaświadczenie stwierdzające, iż S. P. posiada na terenie Gminy (...) nieruchomość o powierzchni (...) ha fizycznie (...) przeliczeniowo, zaś słowo "gospodarstwo rolne" zostały na tym zaświadczeniu wykreślone. Również we wniosku mowa była o budowie budynku mieszkalnego. Przeciwko pozytywnemu uzgodnieniu decyzji o warunkach zabudowy zdaniem Dyrektora Parku przemawiają również względy przyrodnicze. Ze sporządzonej w sprawie "opinii przyrodniczej dotyczącej uzgodnienia realizacji inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce pana S. P. nr (...) w W. " - wynika, iż działka S. P. o nr (...) położona jest na terenie (...) Parku Narodowego na stoku częściowo zalesionego wąwozu opadającego w kierunku północno -zachodnim do dna Doliny P. Dom S. P. jest ostatni w ciągu zabudowy na W.. Od strony zachodniej postępuje zabudowa przysiółka K.. Ww. wąwóz jest pomostem ekologicznym pomiędzy dwiema częściami Parku rozdzielonymi przez ciąg zabudowy W. Rola korytarza ekologicznego polega na zapewnieniu kontaktu między populacjami roślin i zwierząt zamieszkującymi przyległe tereny. Brak wymiany genów między osobnikami sąsiadujących ze sobą populacji skutkuje ich zubożeniem i homogenizacją i w konsekwencji prowadzi do zaniku tych populacji. Wybudowanie planowanego domu spowoduje zawężenie wspomnianego korytarza, a także da pretekst do kontynuacji procesu urbanizacyjnego w rejonie tego wąwozu, którego efektem będzie jego zabudowa i całkowita utrata funkcji ekologicznych. Wybudowanie budynku spowoduje utratę ważnych wartości przyrodniczych, którą spełnia teren przeznaczony po zabudowę. Dyrektor Parku Narodowego powołał się również na "opinię dotyczącą zagrożeń dla środowiska naturalnego obszarów (...) i jego otuliny w aspekcie ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa W. gm. (...)" oraz "opinię dotyczącą zagrożenia fauny (...) w związku z planami zabudowy otuliny Parku na terenie sołectwa W. ". W opiniach tych zwraca się uwagę na zagrożenie dla przyrody parku wynikające z zawężania i przerywania połączeń ekologicznych wokół Parku. Zdaniem Dyrektora Parku z powyższych analiz jednoznacznie wynika, iż zamierzona inwestycja spowoduje samoistne oraz jako składnik procesu - zagrożenie chronionych prawem wartości (...) Parku Narodowego. A zatem realizacja budynku na działce (...) bezspornie spowoduje degradację przyrody i krajobrazu, a zatem jest niedopuszczalna w myśl przepisów art. 36 ust. 1a ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991r. Pismem z dnia (...) stycznia 2007r. zażalenie na powyższe postanowienie złożył S. P. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie ustawy z dnia 16 października 1991r. o ochronie przyrody, Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Ponadto zarzucił naruszenie art. 7, 77 i 10 k.p.a. poprzez błędna ocenę stanu faktycznego i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych dla rozstrzygnięcia. W ocenie S. P. wybudowanie tak niewielkiego budynku jak planowany nie wpłynie ujemnie na walory krajobrazowe oraz środowisko. Realizacja budynku na jego działce nie jest sprzeczna z regułami przyrody i krajobrazu i nie stanowi dla nich żadnego zagrożenia. Wnioskodawca chciałby natomiast poprawić warunki bytowe swojej rodziny. Zdaniem wnioskodawcy działanie Dyrektora Parku odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy pozbawia wnioskodawcę możliwości korzystania z jego własności. Jednocześnie zwrócił uwagę, iż na sąsiedniej działce realizowana jest budowa, której nikt nie kwestionuje. Minister Środowiska postanowieniem z dnia (...) maja 2007 r. po rozpoznaniu zażalenia S. P.., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 36 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 z późn. zm.) i art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 7171 z późn. zm.) uchylił postanowienie Dyrektora (...) Parku Narodowego z dnia (...) listopada 2006 r. oraz odmówił uzgodnienia realizacji przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu postanowienia Minister wskazał, iż powodem uchylenia zaskarżonego postanowienia było powołanie przez Dyrektora (...) Parku Narodowego błędnej podstawy prawnej. Stosownie bowiem do treści art. 158 obowiązującej ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004r. -do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. A zatem jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Dyrektor (...) Parku Narodowego powinien powołać ustawę z dnia 16 października 1991r. o ochronie przyrody. Jednocześnie Minister Środowiska odmówił uzgodnienia realizacji przedmiotowej inwestycji podzielając stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i nie znajdując podstaw do uwzględnienia zażalenia. Zdaniem Ministra organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i dokonał jego oceny zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Ministra Środowiska zaskarżone postanowienie nie narusza postanowień Konstytucji RP. Z treści art. 64 ust. 3 Konstytucji wynika możliwość ograniczenia własności w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł S. P., podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. ; przepisów prawa materialnego, tj. ustawy z dnia 16 października 1991r. o ochronie przyrody i art. 64 Konstytucji. Zdaniem skarżącego organy administracyjne, dokonując uzgodnienia przedmiotowej inwestycji, nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego sprawy, nie zebrały całego materiału dowodowego w sprawie i nie rozważyły w sposób należyty wszystkich aspektów sprawy. S. P. ponownie zwrócił uwagę na fakt realizacji na sąsiedniej działce inwestycji, która nie jest kwestionowana przez organy dokonujące w niniejszej sprawie uzgodnienia. Niezrozumiałe jest, więc dla skarżącego dlaczego budowa na działce nr (...) nie wpływa na walory przyrodnicze Parku Narodowego natomiast skarżącemu uniemożliwia się zrealizowanie przedmiotowej inwestycji. Podkreślił, iż jego zamiarem jest budowa niewielkiego budynku mieszkalnego, która podyktowana jest potrzebami bytowymi rodziny skarżącego. Na przedmiotowej działce znajduje się budynek mieszkalny, który choć wybudowany bez stosownych uzgodnień po dopełnieniu wymaganych formalności został w całości dopuszczony do użytkowania. Skarżący czuje się pokrzywdzony, albowiem nie może w pełni korzystać zez swojej własności, tym samym w jego ocenie organy naruszyły zagwarantowane konstytucyjnie prawo własności. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oceniając zaskarżone postanowienie w oparciu o wskazane kryteria Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy administracji nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego do czego zobowiązane są na podstawie art. 7 i 77 k.p.a., nie wykazując należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Zebrane natomiast w sprawie dowody oceniły z naruszeniem zasady zawartej w art.80 k.p.a. tj. swobodnej oceny dowodów. Ponadto przepisy postępowania administracyjnego nakładają na organy administracji publicznej obowiązek prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż uzasadnienia zaskarżonych postanowień nie odpowiadają wymogom stawianym przez art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Stosownie do regulacji art. 53 ust. 4 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 7171 z późn. zm.) decyzja o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku narodowego i jego otuliny może być wydana po uzgodnieniu z dyrektorem parku narodowego. Dyrektor parku narodowego winien zatem uzgodnić zamierzoną inwestycję w granicach swoich kompetencji, oceniając czy z punktu widzenia przepisów o ochronie przyrody możliwa jest realizacja inwestycji na terenie parku narodowego. W rozpatrywanej sprawie jest bezsporne, że działka nr (...) stanowiąca własność skarżącego położona jest w granicach (...) Parku Narodowego. Organy administracyjne obu instancji przyjęły, iż na działce skarżącego nie może być zlokalizowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego wskazując z jednej strony na fakt, iż przedmiotowa inwestycja nie służy celom parku narodowego lub rezerwatu przyrody oraz nie jest związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego i leśnego, z drugiej natomiast na względy przyrodnicze, które przemawiają przeciwko lokalizacji wskazanego budynku. Zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1991r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 z późn. zm.) - który to przepis stosownie do postanowień art. 158 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody ma zastosowanie w niniejszej sprawie - zabrania się budowy lub rozbudowy obiektów i urządzeń w parku narodowym, za wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku lub rezerwatu oraz związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego i leśnego. Z cytowanego przepisu wynika, iż ustawodawca w celu ochrony przyrody parku narodowego ustanowił zakaz budowy obiektów i urządzeń, przy czym jednocześnie od tej reguły wprowadził wyjątek, dopuszczając budowę tylko takich obiektów i urządzeń, które po pierwsze - mają służyć celom parku narodowego i po drugie - związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Jak stanowi ust. 1a cytowanego artykułu, realizacja tych obiektów i urządzeń jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy ich lokalizacja, wielkość lub architektura nie spowoduje degradacji przyrody lub krajobrazu. Nie budzi wątpliwości, iż przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego nie będzie służyć celom parku narodowego. Jednocześnie zdaniem Sądu nie wyjaśniono w toku postępowania administracyjnego czy planowana budowa związana jest z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Wprawdzie przed wydaniem postanowienia z dnia (...) listopada 2006r. Dyrektor Parku Narodowego skierował do Urzędu Gminy (..) zapytanie czy skarżący prowadzi gospodarstwo rolne. W ocenie Sądu udzielona odpowiedź nie wyjaśnia jednak wszystkich wątpliwości. Z zaświadczenia Urzędu Gminy wynika jedynie, iż S. P. posiada na terenie Gminy (...) nieruchomość o powierzchni (...) ha fizycznie (...) przeliczeniowe Jednakże we wniosku z dnia 7 stycznia 2004r. o wydanie warunków zabudowy S. P. nadmienił, iż jest płatnikiem podatku rolnego. Również z treści projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, iż skarżący jest rolnikiem, a planowana budowa budynku mieszkalnego ma stanowić uzupełnienie istniejącego siedliska. Ponadto na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 9 października 2007r. skarżący oświadczył, że prowadzi gospodarstwo rolne. Ponieważ zgodnie z powołanym art. 36 ustawy o ochronie przyrody warunkiem realizacji budowy na terenie parku narodowego jest zaliczenie inwestycji do jednej z kategorii wskazanych w tym przepisie - niezbędne jest wyjaśnienie czy planowana przez skarżącego inwestycja jest związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, przy czym z przepisu nie wynika, iż gospodarstwo musi być prowadzone na terenie tej samej gminy, na terenie której zamieszkuje prowadzący je rolnik. Niezależnie od powyższego organy odmawiając uzgodnienia planowanej inwestycji wskazywały również na walory przyrodnicze i zagrożenia jakie niesie za sobą budowa budynku mieszkalnego na działce skarżącego z uwagi na zawężenie korytarza ekologicznego w jakim znajduje przedmiotowa nieruchomość. Nie kwestionując walorów przyrodniczych terenu na jakim ma być realizowana przedmiotowa inwestycja jaki i konieczności ich ochrony, w ocenie Sądu organy dokonując oceny wpływu planowanej inwestycji na środowisko naturalne obszarów (...) Parku Narodowego nie uwzględniły wszystkich okoliczności faktycznych. Dyrektor Parku Narodowego powołał się przede wszystkim na sporządzoną w sprawie "opinię przyrodniczą dotyczącą uzgodnienia realizacji inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce pana S. P. nr (...) w W. ", w której podkreśla się szczególną funkcję jaką spełnia korytarz ekologiczny w obrębie którego położona jest działka nr(...). Według autorów opinii wybudowanie planowanego domu spowoduje zawężenie wspomnianego korytarza, a także da pretekst do kontynuacji procesu urbanizacyjnego w rejonie tego wąwozu którego efektem będzie jego zabudowa i całkowita utrata funkcji ekologicznych. Zdaniem Sądu sporządzenie w sprawie powyższej opinii nie zwalniało Dyrektora Parku Narodowego w (...). z obowiązku dokonania jej oceny zgodnie z treścią art. 80 k.p.a. Opinia ta natomiast w ocenie Sądu pomija zasadniczą kwestię, a mianowicie fakt że działka skarżącego S. P. jest terenem zamieszkałym, zabudowanym jednym budynkiem mieszkalnym. Planowana inwestycja nie będzie polegała zatem na zajęciu niezamieszkałej jeszcze działki, na której do tej pory w sposób niezakłócony odbywała się "wymiana genów między osobnikami sąsiadujących ze sobą populacji roślin i zwierząt", lecz ma stanowić uzupełnienie istniejącej już tam zabudowy. Kwestie te zupełnie pominięte zostały zarówno w sporządzonej opinii jak i postanowieniu Dyrektora Parku z dnia (...) listopada 2006r, a mają one zdaniem Sądu istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Powstaje bowiem pytanie czy wybudowanie kolejnego budynku na zamieszkałej i zabudowanej już częściowo działce będzie miało wpływ na funkcjonowanie omawianego korytarza ekologicznego. Założyć bowiem należy, iż aktywne życie ludzi na tym terenie "wymusiło" również na przyrodzie pewne "zachowania" mające na celu przystosowanie się do istniejącej sytuacji. Pozostałe opinie, na które powołuje się Dyrektor Parku w postanowieniu z dnia (...) listopada 2006r., ponieważ nie dotyczyły przedmiotowej sprawy, a ponadto nie zostały załączone do akt sprawy - nie były przedmiotem oceny przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Jednocześnie bez wpływu na treść rozstrzygnięcia pozostawała kwestia prowadzonej budowy na działce nr(...) . Przedmiotem oceny przez orzekający w niniejszej sprawie Sąd były wyłącznie rozstrzygnięcia dotyczące uzgodnienia inwestycji na działce nr (...) stanowiącej własność skarżącego S. P. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.