II SA/Łd 672/07

Dnia 9 października 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska,, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Nina Krzemieniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2007 roku przy udziale -- sprawy ze skargi D. N. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie przepisu art. 138 par. 1 ust. 1, w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1072 ze zm.), oraz art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7. lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. nakładające na D. N. obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności, dotyczącej jakości wykonanych robót i zdatności do użytkowania wiaty (zadaszenia) na maszyny rolnicze w miejscowości N. [...], w terminie do dnia 30. czerwca 2007 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, iż w związku z pismem L. N. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. przeprowadził oględziny dotyczące sprawdzenia legalności wybudowania wiaty w miejscowości N. [...], na terenie działki D. N. Organ odwoławczy wskazał dalej, iż w dniu [...] organ pierwszej instancji postanowieniem Nr [...], na podstawie przepisu art. 81 c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia w określonym terminie ekspertyzy technicznej dotyczącej jakości wykonanych robót i zdatności do użytkowania wiaty. Na powyższe postanowienie złożył w ustawowym terminie zażalenie D. N. wskazując, iż nadzór budowlany prowadził już postępowanie administracyjne w stosunku do budynków znajdujących się na jego działce. Odnosząc się do zarzutów zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podniósł, iż z zebranego materiału dowodowego, w szczególności z treści protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...] r. wynika, iż na działce zobowiązanego do wykonania ekspertyzy znajduje się wiata (zadaszenie) z przeznaczeniem na przechowywanie maszyn rolniczych. Zgodnie z oświadczeniem D. N. złożonym podczas czynności kontrolnych wiata istnieje od roku 1945, natomiast w grudniu 2006 roku zostały wymienione jedynie uszkodzone płyty eternitowe. Organ odwoławczy wskazał, iż organ pierwszej instancji stwierdził w przedmiotowej wiacie wymianę elementów konstrukcji dachu (krokwie, płatwie, łaty), co potwierdzają świeże nacięcia w tych elementach. Jednocześnie organ ustalił, iż inwestor nie dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych właściwemu organowi. Zdaniem organu odwoławczego roboty polegające na wymianie uszkodzonych płyt eternitowych należy traktować jako roboty związane z bieżącą konserwacją obiektu, które nie wymagają pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Natomiast roboty polegające na wymianie elementów konstrukcyjnych dachu stanowią roboty remontowe, które podlegają obowiązkowi dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Inwestor wykonał remont dachu, wymieniając jego elementy konstrukcyjne bez wcześniejszego dokonania zgłoszenia co daje podstawę do ingerencji organu nadzoru budowlanego w świetle przepisów dotyczących robót budowlanych wykonanych samowolnie (art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane). W związku z powyższym, w celu ustalenia zakresu ewentualnej ingerencji organu nadzoru budowlanego w istniejący stan faktyczny wskazano na konieczność zebrania odpowiedniego materiału dowodowego. Z tego też powodu zasadne było – w ocenie organu odwoławczego – zobowiązanie inwestora do wykonania określonej przez organ pierwszej instancji oceny technicznej na podstawie przepisu art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Ponadto wskazano, iż skarżący dokonując wymiany uszkodzonych płyt eternitowych zastosował wyrób budowlany, który zgodnie z przepisami ustawy z dnia 19. czerwca 1997 r. o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest (Dz. U. z 2004 r. Nr 3, poz. 20 ze zm.), został wyeliminowany z produkcji i stosowania. Mając na uwadze powyższe ustalenie organ odwoławczy wskazał, iż ekspertyza techniczna winna odnieść się także do kwestii bezpiecznego użytkowania płyt eternitowych, w szczególności biorąc pod uwagę rozporządzenie Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 1. kwietnia 2004 r. w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest. Zgodnie bowiem z przepisem par. 7 tego rozporządzenia wyroby zawierające azbest zakwalifikowane zgodnie z oceną do wymiany na skutek nadmiernego zużycia lub uszkodzenia powinny być usunięte przez właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcę nieruchomości, z urządzenia budowlanego, instalacji przemysłowej lub innego miejsca zawierającego azbest. Usuwane wyroby zawierające azbest powinny być zastąpione wyrobami nie zawierającymi tego surowca. Organ odwoławczy jednocześnie wskazał, iż brak odniesienia się do powyższej kwestii w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji nie miał wpływu na zasadność nałożenia obowiązku. W ocenie organu odwoławczego istniały uzasadnione przesłanki do skorzystania przez organ pierwszej instancji z dyspozycji przepisu art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane w celu nałożenia kwestionowanego obowiązku. W dniu 14. czerwca 2007 r. na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył D. N. domagając się jego uchylenia. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, iż wszystkie przedstawione przez niego dowody zostały pominięte i uznano, że w grudniu 2006 r. została wymieniona konstrukcja dachowa, czego dowodem miały być świeże nacięcia na krokwiach, łatach i płotwiach. Skarżący podniósł, iż wymiana i umocnienie niektórych płyt eternitowych są przez niego niezawinione ponieważ spowodowane były ich naruszaniem podczas burzy. Podniósł, iż nie jest możliwa wymiana konstrukcji całego dachu bez naruszenia pokrycia dachowego. Na dowód, iż konstrukcja dachu nie została wymieniona, skarżący powołał się na protokół z wizji (bez podania daty), w którym fakt takich robót nie został uwidoczniony. Skarżący podał również, iż w dniu [...] zostały zbadane przez nadzór budowlany wszystkie należące do niego budynki i kontrolujący nie mieli do nich zastrzeżeń. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o oddalenie skargi powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia pod kątem ich zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie 1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonym postanowieniu opisanych powyżej uchybień, a zatem wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi oddalił ją (art. 151 p.p.s.a.). Przedmiotem niniejszego postępowania jest nałożenie na inwestora obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej, a więc zagadnienie prawne uregulowane przepisami ustawy z dnia 7. lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Przed przystąpieniem do zasadniczych rozważań na temat poprawności działań organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie wskazać należy, iż organy obu instancji popełniły błędy w podaniu właściwego numeru publikatora, w którym znajduje się tekst ustawy – Prawo budowlane, w wersji aktualnej dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Otóż mając na uwadze, iż oba postanowienia organy wydawały w okresie kwiecień – maj 2007 r., to aktualny w owym czasie tekst powyższej ustawy zawierał Dziennik Ustaw z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Organy zaś w podstawie prawnej wydawanych rozstrzygnięć wskazały publikatory, które w czasie wydawania tych postanowień były już nieaktualne. Powyższa wadliwość nie ma jednak wpływu na treść wydanych rozstrzygnięć, bowiem zarówno wskazana podstawa prawna, jak i jej treść odpowiadają brzmieniu ustawy aktualnemu w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia. Tym samym organy pomimo tego, iż przywołały w podstawie prawnej niewłaściwy publikator tekstu ustawy, to wskazały w sposób prawidłowy treść ustawy będącej podstawą rozstrzygnięcia. Przechodząc do zasadniczych rozważań wskazać należy, iż podstawę prawną podjętych przez organy nadzoru budowlanego postanowień stanowi przepis art. 81 c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie, z którym organy administracji architektoniczno – budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, których koszty ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Przede wszystkim podkreślić należy, iż nałożenie obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, prowadzi natomiast do gromadzenia lub też uzupełnienia materiału dowodowego. Zastosowany przez organy art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego wskazuje na trzy kategorie przesłanek nałożenia obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Dotyczą one uzasadnionych wątpliwości organu co do: 1) jakości wyrobów budowlanych, 2) jakości wykonywanych robót budowlanych, 3) stanu technicznego obiektu budowlanego. W realiach niniejszej sprawy należy wskazać, iż organ pierwszej instancji wydając postanowienie powołał się na drugą i trzecią z wymienionych przesłanek, wskazując na zły stan techniczny budynku i konieczności stwierdzenia, czy obiekt został wykonany zgodnie z warunkami techniczno – budowlanymi oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej poprzez zapewnienie podstawowych wymagań, o których mowa w przepisie art. 5 ust 1 ustawy – Prawo budowlane. Dodatkowo organ odwoławczy wzmacniając okoliczności uzasadniające wydanie kwestionowanego postanowienia przywołał pierwszą ze wskazanych przesłanek, podnosząc zastosowanie materiałów budowlanych, które zostały już wyeliminowane z produkcji i stosowania. Niezależnie od powyższych uwag wskazać należy, iż fundamentalną kwestią dla możliwości stosowania przez organ nadzoru budowlanego wskazanego powyżej przepisu art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane jest ustalenie, iż istnieją takie okoliczności w analizowanej sprawie, które mogą stanowić podstawę na gruncie tejże ustawy dla dalszych działań organów nadzoru budowlanego. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, iż wskazany powyżej przepis nie jest samodzielną podstawą dla działań organów władzy budowlanej. W realiach niniejszej sprawy wskazać wypada, iż organy w sposób nie budzący wątpliwości ustaliły, iż w okresie pomiędzy wrześniem 2005 r. i lutym 2007 r. inwestor prowadził określone prace budowlane przy wiacie na maszyny rolnicze. Wymiernym dowodem w tym zakresie jest dokumentacja fotograficzna zgromadzona w aktach postępowania administracyjnego, która jednoznacznie zaprzecza tezie skarżącego o niewielkim i ograniczonym wyłącznie do zabiegów konserwacyjnych zakresie prac budowlanych wykonanych przy przedmiotowej wiacie. Ponadto niewątpliwe jest również, iż wykonanie powyższych prac budowlanych odbyło się bez wiedzy i zgody organów administracji architektoniczno – budowlanej. Powyższe ustalenie jednoznacznie wskazuje na to, iż istnieje w niniejszej sprawie pole do działania dla organów nadzoru budowlanego. W szczególności mając na uwadze aktualny poziom ustaleń poczynionych w sprawie wypada zgodzić się, iż podstawę dla dalszych działań tychże organów mogą stanowić przepisy art. 50 i 51 omawianej ustawy. Przy czym – co należy podkreślić – nie można wykluczyć, zależnie od dalszych ustaleń toczonego postępowania, konieczności podjęcia kolejnych rozstrzygnięć w oparciu o inne normy ustawy – Prawo budowlane. Tak więc konkludując wskazać wypada, iż wobec powzięcia uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego przedmiotowego obiektu, jakości wykonywanych robót budowlanych, a także zastosowanych materiałów organ nadzoru budowlanego miał prawo nałożyć na skarżącego w drodze postanowienia obowiązek oceny stanu technicznego budynku. Działanie organu w tym przypadku było w pełni uzasadnione, gdyż jednym z podstawowych obowiązków organów nadzoru budowlanego – określonych w przepisie art. 81 ust. 1 pkt 1b ustawy – Prawo budowlane jest nadzór i kontrola warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych. Niewątpliwie wydanie zaskarżonego postanowienia stanowi konkretyzację powyższej kompetencji i w realiach niniejszej sprawy jest w pełni usprawiedliwione ujawnionymi okolicznościami. Ponadto wskazać należy, iż dokonanie przez skarżącego oceny stanu technicznego wiaty także w interesie skarżącego, gdyż pozwoli na uzyskanie niezbędnych informacji, czy przedmiotowy obiekt, w jego aktualnym kształcie może być przez niego w sposób bezpiecznie użytkowany. W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się ani w materiałach sprawy administracyjnej, ani też we wskazanej wyżej argumentacji skarżącego podstaw do uznania, iż zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, jako nieuzasadnioną. T.F.