II SA/Lu 532/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2007 r. sprawy ze skargi B. i R. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie nakazu wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. art. 138 § 2 kpa , art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7, art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz.1118 ze zm.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania B. i R. B. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Uchyloną decyzją Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał współwłaścicielom budynku przy ul. [...] tj. J. D., M. i J. D., R. B., M. K., D. Z., M. G., A. G., P. K. S., J. P., J. A. P. oraz M. B. C. doprowadzenie ściany zewnętrznej budynku zlokalizowanego przy ul. [...] od strony południowej tj. od strony działki nr 54 do stanu pierwotnego poprzez wykonanie następujących robót: -usunięcie 2 sztuk ościeżnic drzwiowych i zamurowanie wykonanych otworów drzwiowych murem grubości 25 cm z cegły ceramicznej pełnej na zaprawie cementowej -usunięcie 3 sztuk ościeżnic okiennych i zamurowanie wykonanych otworów okiennych murem grubości 25 cm z cegły ceramicznej pełnej na zaprawie cementowej -usunięcie krat zabezpieczających otwory okienne i drzwiowe -uzupełnienie elewacji budynku w miejscu zamurowanych otworów okiennych i drzwiowych. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek J. W., który domagał się nakazania właścicielom budynku przy ul. [...] zamurowania otworów okiennych i drzwiowych wybudowanych samowolnie od strony jego działki nr 54, uniemożliwiających mu pełne wykorzystanie tej działki. W toku kontroli w dniu 28 października 2004r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że ściana południowa przedmiotowego budynku posiada: drzwi do lokalu użytkowego w piwnicy, zejście schodami od chodnika przy ul. [...].; trzy otwory okienne i drzwi dwuskrzydłowe w lokalu B. i R. B. oraz otwór drzwiowy w odległości 3,20 m od wschodniego narożnika budynku. Mając powyższe na uwadze decyzją z dnia [...] organ nakazał współwłaścicielom tegoż budynku doprowadzenie ściany zewnętrznej do stanu poprzedniego. W wyniku odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] uchylił decyzję organu I instancji stwierdzając, że została ona wydana z naruszeniem art. 107 § 3 kpa poprzez brak wskazania, które fakty organ uznał za udowodnione i dlaczego niektórym dowodom odmówił wiarygodności, a stanowisko organu odwoławczego podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 29 listopada 2005r. oddalił skargę R. B. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] decyzję nakazującą współwłaścicielom budynku przy ul. [...] tj. J. D., M. i J. D., R. B., M. K., D. Z., M. G., A. G., P. K. S., J. P., J. A. P. oraz M. B. C. doprowadzenie ściany budynku od strony południowej (od działki nr 54) do stanu pierwotnego poprzez wykonanie określonych w decyzji robót. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez B. i R. B. organ odwoławczy ponownie uchylił decyzję organu I instancji stwierdzając tym razem, że organ nie ustalił prawidłowo stron postępowania. Jak bowiem wynika z pisma J. A. P. z dnia 15 lutego 2007r. /data wpływu do organu/ zarówno on, jak i jego brat J. P. nie są stronami postępowania (współwłaścicielami nieruchomości przy ul. [...] ) od dnia 30 czerwca 2005r. Również wypis z rejestru gruntów i budynków z dnia 2 marca 2007r. wskazuje na innych właścicieli, niż przyjęto w decyzji organu I instancji. Skargę do sądu administracyjnego wnieśli B. i R. B., domagając się stwierdzenia nieważności decyzji obu organów administracyjnych, jako wydanych z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skarżący podnieśli, że otwory w południowej ścianie budynku istniały już w 1995r. tj. w chwili nabycia przez nich lokalu od poprzednich współwłaścicieli. Ponadto – ich zdaniem – J. W., który obecnie domaga się zamurowania drzwi i okien nie powinien być uznany za stronę postępowania. Skarżący powołując się na uzasadnienie zaskarżonej decyzji stwierdzili, że skoro J. P. i J. P. nie zostali uznani przez organ odwoławczy za stronę postępowania, a to od nich J. W. wykupił udziały w nieruchomości w 2005r. stając się współwłaścicielem kamienicy, to z tego względu i on nie powinien być stroną postępowania. Poza tym skarżący zarzucili, że organy nie wyjaśniły dokładnie przez kogo i kiedy zostały wykonane przedmiotowe otwory okienne i drzwiowe, a w konsekwencji czy została popełniona samowola budowlana. W ich przekonaniu, w sprawie ewentualnie miałyby zastosowanie przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974r.- Prawo budowlane, ponieważ okna i drzwi powstały przed dniem wejścia w życie nowej ustawy z dnia 7 lipca 1994r., tj. przed 1 stycznia 1995r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zwrócono zwłaszcza uwagę na konieczność prawidłowego ustalenia kręgu osób będących stronami postępowania na podstawie aktualnego stanu własności nieruchomości przy ul. [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem. Zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Podstawą jej wydania był art. 138 § 2 kpa, stanowiący, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zaskarżona decyzja ma więc charakter kasatoryjny i nie przesądza o merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy, które zapadnie dopiero po ponownym przeprowadzeniu postępowania, a zatem nie można stwierdzić, że zaskarżona decyzja jest dla skarżących niekorzystna. Organ odwoławczy prawidłowo przyjął, iż zachodzi w rozpoznawanej sprawie podstawa uchylenia decyzji organu I instancji, ponieważ nie ustalono prawidłowo kręgu podmiotów mających przymiot strony, co jest niezbędne dla zachowania prawidłowego toku postępowania. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 4 kpa brak udziału strony w postępowaniu stanowi podstawę wznowienia postępowania, a z przepisu art. 156 § 1 pkt 4 kpa wynika, że decyzja skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie podlega stwierdzeniu nieważności. W sprawie budowlanej, dotyczącej nieruchomości objętej współwłasnością, stronami postępowania są wszyscy współwłaściciele, ponieważ wynik sprawy dotyczy ich sfery prawnej (art. 28 kpa) Jak wynika z pisma J. A. P. z dnia 12 lutego 2007r. (k.389 akt admin.) od dnia 30 czerwca 2005r. zarówno on, jak i jego brat J. P. nie są stronami; stroną nie jest również M. G., która zmarła. Zgon M. G. w dniu 20 marca 2005r. potwierdza również pismo Urzędu Miasta Wydział Spraw Administracyjnych z dnia 8 maja 2007r. (k.428) oraz lista współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości sporządzona przez Zrzeszenie Właścicieli i Zarządców Domów w L., stan prawny na dzień 29 maja 2007r. (k.443), która wskazuje inny krąg współwłaścicieli, niż ustalony w dotychczasowym postępowaniu przez organ. Z powyższych względów niezbędne jest ponowne przeprowadzenie postępowania pierwszoinstancyjnego i zapewnienie w nim udziału wszystkim osobom mającym przymiot strony, a w szczególności wszystkim współwłaścicielom budynku nr [...] przy ul. [...], mającym w tym interes prawny. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie powinno zatem toczyć się od początku z udziałem wszystkich osób uprawnionych tj. wszystkich aktualnych współwłaścicieli nieruchomości (budynku) przy ul. [...], w ścianie którego wykonane zostały otwory (okna i drzwi), a przedmiotem postępowania jest ustalenie legalności wykonania tychże otworów. Konsekwencją tych ustaleń może być nakaz zamurowania otworów, skierowany do wszystkich współwłaścicieli. Prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania pozwoli na prowadzenie postępowania i czynienie ustaleń merytorycznych co do daty wykonanych robót i ich zgodności z przepisami prawa, a w konsekwencji oceny wniosku o odprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organy uprawnione winny mieć na uwadze uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2005r. Odnosząc się do zarzutów skargi, a zwłaszcza jej uzasadnienia należy stwierdzić, że skarżący wskazują w niej na niewyjaśnienie przez organ administracji istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, w tym samowoli budowlanej i na naruszenie zasad postępowania. Zaskarżona decyzja wydana w trybie art. 138 § 2 kpa jest zatem korzystna dla skarżących, bowiem zobowiązuje ona organ I instancji do ponownego wyjaśnienia, z udziałem uprawnionych stron, wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności związanych z wykonaniem otworów w ścianie i do prawidłowego zastosowania przepisów prawa przy ocenie wniosku o zamurowanie otworów. Chybiony zatem jest wniosek o stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, skoro ma ona charakter kasacyjny (procesowy) i nie jest dotknięta wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 kpa. Zaskarżona decyzja nie może być uznana za nieważną z tej przyczyny, że w postępowaniu brał udział J. W., który - zdaniem skarżących - nie powinien być uznany za stronę postępowania. Niezależnie od tego czy nadal jest on współwłaścicielem budynku nr [...] przy ul. [...] (co ustali organ w powtórnym postępowaniu) i czy jest stroną postępowania, należy wyjaśnić, że podstawy nieważności decyzji zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 kpa i nie ma wśród nich udziału osoby nie będącej stroną. Udział w postępowaniu administracyjnym takiej osoby nie daje więc podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanej z jej udziałem. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdzając, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza, skargę oddalił na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz.U. Nr 153, poz.1270)