VI SA/Wa 1338/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Jagielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Asesor WSA Andrzej Kuna Protokolant A. B. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2007 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącej C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Firma C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007r. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. C. Sp. z o.o. zwana dalej skarżącą, wnioskiem z dnia 3 listopada 2006 r. kierowanym do Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie zwróciła się o zezwolenie na dalsze zajmowanie pasa drogowego ul. G. w rej. Nr [...] w celu funkcjonowania tam nośnika reklamowego o powierzchni 18 m2, poczynając od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 31 grudnia 2007 r. Wniosek został zmodyfikowany pismem z dnia 19 grudnia 2006r., w którym jako termin końcowy zajmowania pasa wskazano dzień 31 marca 2007 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. wydaną z upoważnienia Prezydenta W. przez Dyrektora ds. zarządzania ZDM M. M. zezwolono na zajęcie odcinka pasa drogowego – ul. G. rej. Nr [...] o powierzchni 8,64m2 na okres od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 12 lutego 2007 r. oraz umieszczenia w nim reklamy dwustronnej o łącznej powierzchni reklamowej 18,00 m2 . W pkt 2 decyzji odmówiono wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia 13 lutego 2007 r., w pkt 3 rozstrzygnięciu nadano rygor natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do nośnika reklamowego zawierającego informację wizualną z wyłączeniem elementów konstrukcyjnych i zamocowań nośnika zaś w pkt 4 decyzji ustalono warunki zajęcia pasa drogowego. W punktach od od 5 do 7 decyzji ustalono opłatę za zajmowanie pasa drogowego, termin i sposób jej wniesienia. W uzasadnieniu powołano się na art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. Z 2004r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) – dalej udp. formułującego jako zasadę zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabronione jest lokalizowanie obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego lub z potrzebami zarządzania drogami. Warunkiem ewentualnego uzyskania zgody zarządcy drogi na posadowienie w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub z potrzebami ruchu drogowego jest wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku – art. 39 ust. 3 udp. co w przedmiotowej sprawie nie występuje. Organ wskazał, że dysponuje danymi świadczącymi o wzroście natężenia ruchu w miejscu wnioskowanego zajęcia pasa, a reklama umieszczona w pasie drogowym stanowi szczególne zagrożenie bezpieczeństwa tego ruchu. Przywołano wyniki badań natężenia ruchu w porannym szczycie opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W., opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W. opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego oraz powołano się na plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku skarżącej i charakterystykę reklamy wraz z jej wymiarami. Podkreślono, że reklama nie pozwala kierowcy na uważną obserwację drogi, rozprasza go poprzez oderwanie wzroku i skupienie go przez czas od 0,2 do 1,5 sekundy na reklamie (we wskazanej wyżej opinii IBDiM stan zwany fiksacją). Możliwość takiego zachowania kierowców w sytuacji natężenia ruchu drogowego, który w porannym szczycie wynosi 2.489 pojazdów na godzinę przy dopuszczalnym limicie prędkości do 70km/h stanowi poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Na tej podstawie organ stwierdził, iż w przypadku skarżącej nie występuje szczególnie uzasadniony przypadek, w którym dozwolone jest lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego i zarządzania drogą, o czym mowa w art. 39 ust. 3 udp. W złożonym odwołaniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 6 k.p.a. polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji przez Dyrektora ds. Zarządzania ZDM w W. M. M., który nie posiadał ważnego umocowania do wydania decyzji. Zarzut uzasadniono niezłożeniem przez H. G. w przewidzianym prawem terminie oświadczenia majątkowego, co skutkowało wygaśnięciem z dniem upływu terminu do złożenia oświadczenia mandatu Prezydenta W. i wygaśnięciem wszelkich udzielonych pełnomocnictw. Zdaniem skarżącej naruszono też konstytucyjną zasadę równości podmiotów wobec prawa – art. 32 Konstytucji RP - poprzez dyskryminujące skarżącą w stosunku do innych podmiotów reklamy zewnętrznej rozstrzygnięcie. Zarzucono naruszenie art. 108 § 1 k.p.a. przez nieuprawnione przyjęcie, że w sprawie spełnione zostały przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności oraz naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organ okoliczności, że ustawienie nośnika reklamowego przy ul. G. w rej. Nr [...] w W. może spowodować realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2007r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres od dnia 1 stycznia do 12 lutego 2007 r., ustalenia warunków zajęcia tego pasa i ustalenia opłaty z tego tytułu wraz z terminem jej wniesienia, a w pozostałej części postępowanie odwoławcze umorzyło. W uzasadnieniu powtórzono treść art. 39 ust. 1 pkt 1 i 3 udp. Organ odwoławczy stwierdził, że ustawa o drogach publicznych nie definiuje pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku", którego zaistnienie umożliwia wydanie zgody na zajęcie pasa drogowego, a więc ocena każdego konkretnego stanu faktycznego pozostawiona została organowi wydającemu decyzję tj. właściwemu zarządcy drogi. Okres, na który wydano zgodę miał chronić skarżącą przed negatywnymi skutkami przedłużającego się postępowania i w tej części SKO utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Umorzenie postępowania uzasadnione jest, jak wyjaśnił organ, tym że wniosek skarżącej opiewał na okres do dnia 31 marca 2007 r. w sytuacji gdy zaskarżona decyzja została wydana w dniu [...] lutego 2007 r.,. odwołanie wpłynęło do organu I instancji w dniu 27 lutego 2007 r. zaś do SKO w W. w dniu 13 kwietnia 2007 r. W tym stanie rzeczy SKO uznało, że prowadzenie postępowania dotyczącego wnioskowanego zajęcia pasa drogowego stało się bezprzedmiotowe, co skutkować musiało umorzeniem postępowania w tej części na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości, zarzucając jej wadliwość wynikającą z mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 105 § 1 k.p.a. polegającego na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu do stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie. Zdaniem skarżącej bezsporne jest, że w toku postępowania nie zaszła żadna z przesłanek stanowiących o bezprzedmiotowości tego postępowania. Upływ okresu planowanego przez skarżącą na zajęcie pasa drogowego w celu funkcjonowania w nim reklamy nie jest, jak to przyjęło SKO w W., negatywną przesłanką dla rozpatrzenia sprawy. Rozstrzygnięcie organu II instancji rażąco narusza przepisy k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zaskarżona decyzja narusza prawo, a zatem skarga podlega uwzględnieniu. Kontroli sądowej poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej wydania skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres od 1 stycznia do 12 lutego 2007 r. oraz ustalenia warunków tego zajęcia i ustalenia opłaty wraz z terminem jej wniesienia, a umarzająca postępowanie odwoławcze w pozostałej części na podstawie art. 105 k.p.a. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że z umorzeniem postępowania mamy do czynienia wtedy, gdy organ rozpoznający sprawę stwierdzi zaistnienie trwałej i nieusuwalnej przeszkody dla dalszego prowadzenia postępowania. W doktrynie przyjmuje się, że przedmiot postępowania istnieje, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: sprawa podlega załatwieniu przez istniejący i właściwy organ administracji, sprawa ma charakter indywidualny, a rozstrzyganie o niej następuje w formie decyzji administracyjnej, jest norma prawa materialnego stanowiąca dla organu rozstrzygającego podstawę podjęcia rozstrzygnięcia, istnieje podmiot mający legitymację procesową, dysponuje on interesem prawnym i domaga się działania organu oraz zrealizowany został stan faktyczny odpowiadający normie prawa upoważniającej organ do podjęcia decyzji dla danego stanu przewidzianej (vide: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan Postępowanie administracyjne ogólne, C.H.Beck, Warszawa 2003r. str. 627). Stwierdzenie przez organ braku któregokolwiek z wyżej wymienionych elementów powoduje, że cel postępowania administracyjnego, jakim jest wydanie decyzji, nie może zostać osiągnięty i postępowanie musi zostać umorzone. Bezprzedmiotowość postępowania może ujawnić się zarówno w postępowaniu przed organem I instancji, jak też w postępowaniu odwoławczym. W zależności od etapu, na którym organ stwierdzi istnienie przesłanki nakazującej umorzenie postępowania, podstawą prawną do takiego działania będzie albo art. 105 § 1 k.p.a. lub art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. przy czym, jak zauważył w wyroku z dnia 25 października 1988 r. Naczelny Sąd Administracyjny "przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa przyczyny umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, mając na uwadze treść art. 105 k.p.a.". W obu przypadkach umorzenia postępowania, a więc czy to na podstawie art. 105 § 1 czy na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. zawsze przyczyną będzie brak jednego z elementów materialnoprawnego stosunku prawnego albo o charakterze podmiotowym, albo przedmiotowym, a etap postępowania w którym ten brak się ujawni będzie miał znaczenie wyłącznie dla wskazania podstawy prawnej umorzenia. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy dopatrzył się bezprzedmiotowości postępowania co do części sprawy, będącej przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji i zarazem będącej w całości przedmiotem odwołania. Rozstrzygnięcie jest błędne nie tylko ze względu na wadliwie wskazaną podstawę prawną umorzenia tj. art. 105 § 1 k.p.a. ponieważ na tej podstawie organ odwoławczy orzekać nie może, ale przede wszystkim ze względu na samą ocenę zaistnienia przesłanki umorzeniowej. Z pewnością nie jest nią, jak to wyjaśniło SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, "upływ okresu planowanego zajęcia pasa drogowego" wskazany przez skarżącą we wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Mimo, iż organ nie wyjaśnił dlaczego upływ czasu wnioskowanego przez stronę postępowania ma stanowić o jego bezprzedmiotowości, można założyć że chodziło o stan faktyczny upoważniający organ do zastosowania istniejącej normy prawa materialnego, a który w ocenie SKO przestał istnieć. Taki pogląd jest nieuprawniony, bowiem stan faktyczny sprawy ma o tyle znaczenie dla oceny czy postępowanie jest bezprzedmiotowe o ile można stwierdzić, iż w dalszym ciągu istnieje potencjalna możliwość rozstrzygnięcia wniosku strony poprzez przyznanie jej określonych praw lub nałożenie określonych obowiązków. Stan faktyczny, o którym mowa wiąże się zatem z konkretną sytuacją strony postępowania. W sprawie ze złożonego przez skarżącą odwołania stan faktyczny polegający na możliwości zastosowania przez organ wobec skarżącej przepisu art. 39 ust. 3 udp. w dalszym ciągu istniał. Skarżąca była i jest w dalszym ciągu, co wynika zarówno z wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, jak i ze złożonego odwołania, a także skargi do sądu administracyjnego, zainteresowana wydaniem zezwolenia na trzy pierwsze miesiące 2007 roku. Jak stwierdził w wyroku z dnia 10 listopada 1998 r. NSA (sygn. akt III SA 944/97) nie znajduje uzasadnienia w przepisach k.p.a. wydanie decyzji o umorzeniu postępowania kończącej postępowanie w sprawie, w której strona jest zainteresowana uzyskaniem decyzji merytorycznej. Rozważając kwestię, czy dana sprawa kwalifikuje się do umorzenia organ winien kierować się zasadą, że dopóki w indywidualnej sprawie administracyjnej istnieje przepis prawa materialnego będący podstawą przyznania prawa lub nałożenia obowiązku oraz dopóki istnieje właściwy organ władny rozstrzygnąć tę sprawę w drodze decyzji administracyjnej nie można przyjąć, że postępowanie jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. czy w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie występuje dodatkowo nieprawidłowość polegająca na podzieleniu jednej sprawy na dwie części i uznaniu, że postępowanie w jednej części kwalifikuje się do orzeczenia w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś w drugiej części postępowanie jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Należy stwierdzić, iż przedmiot postępowania określony został wnioskiem skarżącej z dnia 3 listopada 2006 r. zmienionym wnioskiem z 19 grudnia 2006 r. i dotyczył wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w określonym miejscu na okres od 1 stycznia 2007 r. do 31 marca 2007 r. Skarżąca niezadowolona z całego rozstrzygnięcia organu I instancji przyznającego jej prawo zajmowania pasa tylko do 12 lutego 2007 r. a odmawiającego zezwolenia na zajmowanie pasa w pozostałym wnioskowanym okresie, złożyła do organu II instancji odwołanie domagając się ponownego rozpatrzenia sprawy, a więc wykonania kontroli wydanej decyzji zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, w celu rozpatrzenia możliwości zajęcia pasa drogowego na cały wnioskowany okres. Zasada dwuinstancyjności sformułowana w art. 15 k.p.a. oznacza obowiązek organu ponownego rozpatrzenia sprawy w pełnym zakresie, a więc dwukrotnego rozpatrzenia sprawy (patrz: wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2001 r. IV SA 501/99, wyrok NSA z dnia 22 marca 1996 r. SA/Wr 1996/95, wyrok NSA z dnia 28 września 1994 r. IIISA 1496/93). W wyniku takiego ponownego rozpatrzenia sprawy organ może podjąć rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 lub § 2 k.p.a. Może więc, zgodnie z dyspozycją § 1 pkt 1 – 3 k.p.a. utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję, uchylić ją w całości lub w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umorzyć postępowanie w pierwszej instancji, ewentualnie umorzyć postępowanie odwoławcze. W badanej sprawie SKO w części utrzymało decyzję organu I instancji w mocy, a w części umorzyło postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe. Wadliwość tego rozstrzygnięcia polega na stwierdzeniu bezprzedmiotowości co do części postępowania odwoławczego w sytuacji, gdy elementy decydujące o przedmiocie postępowania były tożsame dla każdej z rozstrzyganych części i dotyczyły jednej sprawy. Chybiona ocena SKO, iż tylko część postępowania kwalifikuje się do merytorycznego rozstrzygnięcia spowodowała w istocie niewykonanie kontroli instancyjnej całego rozstrzygnięcia organu I instancji, co skutkuje obowiązkiem uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Sąd uchylił całą decyzję, również w części utrzymującej w mocy decyzję organu stanowiącą zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w dniach od 1 stycznia 2007 do 12 lutego tegoż roku, mając na uwadze, iż skarżąca jest niezadowolona z całości decyzji, a więc z rozstrzygnięcia, które w istocie nie uwzględnia jej żądania w całości. Mając na uwadze brzmienie art. 139 k.p.a. które nie dozwala organowi odwoławczemu orzec na niekorzyść strony odwołującej się (zasada powyższa nie dotyczy przypadku rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego), Sąd zważył, że wskutek uchylenia decyzji II instancji w całości nie istnieje zagrożenie pogorszenia sytuacji skarżącej. Uchylenie całej zaskarżonej decyzji umożliwi organowi ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie i rozstrzygnięcie zgodnie z dyspozycją art. 138 § 1 k.p.a. umożliwiające również uwzględnienie żądania skarżącej. Ponownie rozpatrując sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględni poczynione wyżej przez Sąd wskazania i ocenę prawną i rozpatrzy odwołanie z uwzględnieniem wszystkich zarzutów w nim zawartych. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) – p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O niewykonalności uchylonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. zaś o kosztach postępowania na zasadzie art. 200 p.p.s.a.