VI SA/Wa 1360/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Jagielska Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Asesor WSA Andrzej Kuna (spr.) Protokolant A. B. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2007 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2007 r. w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 8 000 (osiem tysięcy) złotych; 2. stwierdza, że decyzje w uchylonej części nie podlegają wykonaniu; 3. w pozostałej części skargę oddala; 4. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej B. K. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 15 stycznia 2007 roku [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w G., w oparciu o przeprowadzoną w dniu 9 listopada 2006 roku kontrolę autobusu marki Man i sporządzonego z tej czynności protokołu, wymierzył B. K., prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą U. w Ł., dalej skarżąca, karę pieniężną w wysokości 8.500 zł. Powyższa kwota to suma kary pieniężnej w wysokości 500 zł, nałożona za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty oraz kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji (art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2004 roku o transporcie drogowym t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że w trakcie przeprowadzonej kontroli ustalono, że kierowca nie okazał wymaganego wypisu z zezwolenia na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej specjalnej. Ponadto w toku postępowania administracyjnego stwierdzono, iż kontrolowany w dniu 9 listopada 2006 roku pojazd został zgłoszony na wykonywanie transportu drogowego osób w dniu 13 listopada 2006 roku, a eksploatowany był, jak wynika z wykresówek od dnia 26 października 2006 roku. Tym samym skarżąca przekroczyła 14 dniowy termin, o którym mowa w art.14 omawianej ustawy. Pismem z dnia 31 stycznia 2007 roku skarżąca złożyła odwołanie zarzucając organowi naruszenie przepisów art. 7 i 77 k.p.a. i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu powołała się na pismo Ministra Transportu, z którego wynika, że na przewóz uczniów nie wymagane jest uzyskanie zezwolenia na przewozy regularne specjalne. Wskazała, że zgodnie z przepisami ustawy integralną część zezwolenia stanowi rozkład jazdy, którego ustaleń przewoźnik ma obowiązek przestrzegać. Tymczasem godziny przejazdów oraz ich częstotliwość w przypadku przewozu dzieci szkolnych podlegają stałym zmianom. W sytuacjach, w których doraźnie zmienia się rozkład zajęć szkolnych zachodzi konieczność dostosowania kursów do tych zmian. Zmiany takie następują cyklicznie i przewoźnik nie ma możliwości dokonywania zmian w treści zezwolenia w taki sposób, aby nie narazić się na zarzuty dotyczące braku aktualnego zezwolenia lub wykonywania przewozów niezgodnie z treścią zezwolenia. Zdaniem skarżącej, pojazdem rozpoczęto wykonywanie transportu drogowego w dniu 7 listopada 2006 roku. Pojazd ten był przedmiotem leasingu. W dacie zakupu był to już pojazd używany i przed przystąpieniem do jego eksploatacji (wykonywania transportu drogowego) trzeba było wykonać nim szereg jazd testowych, ponieważ stwierdzono wiele usterek, których usunięcia od przedsiębiorstwa A. w K. zażądała skarżąca. W związku z powyższym w okresie 26 października do 6 listopada 2006 r. pojazd był wielokrotnie odstawiany do byłego właściciela, celem usuwania kolejno ujawniających się wad i usterek. Jazdy testowe wykonywał kierowca J. L.. Tego ustalenia organ zaniechał i bezpodstawnie uznał, iż wszystkie zapisy tachografu dotyczą przewozów drogowych. Na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 5 ust. 1, art. 8 ust. 1 pkt 4, art. 11 ust. 3, art. 14 ust. 1, art. 18 ust.4, art. 87 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) oraz Lp. 1.7, Lp. 1.2 załącznika do ustawy, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] maja 2007 roku utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż skarżąca dokonywała przewozu określonej grupy osób (uczniowie ze Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w miejscowości G.), a sam przewóz wykonywany był w określone dni, o określonych godzinach, na określonej trasie i pasażerowie zabierani byli z ustalonych przystanków co dowodzi, iż usługa przewozowa miała charakter regularny. Przewozy te mają charakter regularny specjalny, gdyż wykonywane są w dni nauki szkolnej (od poniedziałku do piątku) regularnie w godzinach rannych (jeden kurs) oraz popołudniowych (kursy powrotne) i dotyczą tylko określonej grupy dzieci. Wykonywanie zaś przewozów regularnych specjalnych dozwolone jest tylko po uzyskaniu stosownego zezwolenia, co wynika wprost z art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Strona w dniu kontroli nie posiadała wypisu z tego dokumentu, więc kara w wysokości 500 złotych jest uzasadniona. Ponadto organ wskazał, że jak wynika informacji przesłanej przez Starostę L., kontrolowany pojazd został zgłoszony do licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób dopiero dnia 13 listopada 2006r. Wykresówki z kontrolowanego pojazdu za okres od dnia 26 października 2006r. do dnia 9 listopada 2006r. potwierdzają wykonywanie przewozu drogowego w tym okresie przez kierowcę J.L.. Tak więc, zdaniem organu, skarżąca co najmniej od 26 października 2006r. wykonywała kontrolowanym pojazdem przewozy drogowe osób, a dzień 13 listopada 2006r. był 19 dniem powstania wyżej opisanej zmiany. W związku z tym, strona uchybiła terminowi 14 dni do zgłoszenia kontrolowanego pojazdu do przedmiotowej licencji. Organ uznał, że wyjaśnienia skarżącej nie mogą stanowić podstawy uwzględnienia odwołania. Argumenty świadczące o tym, iż przed przystąpienie do eksploatacji nowego pojazdu nie miała obowiązku uzyskania nowej, zmienionej licencji nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, gdyż okazane do kontroli wykresówki świadczą o wykonywaniu przewozu drogowego na dość dużych odległościach. Organ podkreślił, że jeżeli skarżąca nie zgłosiła danego pojazdu do licencji to powinna powstrzymać się z prowadzeniem działalności gospodarczej przy pomocy tego środka transportu. Rolą organów inspekcji jest kontrola przestrzegania obowiązującego prawa. Organy inspekcyjne nie mają zatem obowiązku badania przyczyn niezgłoszenia danego pojazdu do licencji, jeżeli naruszenie takie u przedsiębiorcy stwierdziły. Pismem z dnia 3 lipca 2007 roku skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając zaskarżonej decyzji: - naruszenie prawa materialnego poprzez przyjęcie błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia tj. art. 1, 5, 8, 11, 14, 18, 87 i 92 ustawy o transporcie drogowym poprzez uznanie, iż wykonywała przewozy regularne specjalne pojazdem niezgłoszonym do licencji oraz bez prawem wymaganego zezwolenia na przewozy regularne specjalne; - naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. polegające na niedostatecznym ustaleniu okoliczności faktycznych sprawy, a w szczególności daty początkowej od której w ocenie organów dysponowała pojazdem w celu wykonywania przewozów objętych obowiązkiem uzyskania licencji. W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie decyzji. Zdaniem skarżącej przewozy dzieci szkolnych należy traktować jako przewozy okazjonalne, na które nie jest wymagane uzyskanie zezwolenia, a zatem nie ma wymogu posiadania w pojeździe odpisu z takiego zezwolenia. Powyższy pogląd wyrażony został przez Ministerstwo Transportu. Uznanie przewozów dzieci szkolnych za wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w dużym stopniu uniemożliwiłoby wykonywanie przewozów dzieci szkolnych, ponieważ częste i niespodziewane zmiany terminów przejazdów uniemożliwiałoby stosowanie się do treści zezwoleń i stanowiących ich integralną część rozkładów jazdy. Stwierdziła, że wykonywany przez nią przewóz nie był przewozem regularnym specjalnym - w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym. Nie miała zatem obowiązku posiadania zezwolenia na przewozy regularne specjalne, a tym samym nie miała obowiązku posiadać odpisu zezwolenia w pojeździe. Odnośnie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji skarżąca przytoczyła argumenty, na które powoływała się w uzasadnieniu odwołania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko, podnosząc dodatkowo, że strona nie przedstawiła żadnego dowodu na potwierdzenie faktu, że pojazd był wykorzystany do prowadzenia działalności gospodarczej od początku listopada 2006 roku i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad skarga zasługuje na uwzględnienie w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. W pozostałej części jest niezasadna. Skarżąca w toku całego postępowania administracyjnego konsekwentnie twierdziła, że zakupiony w ramach umowy leasingowej autobus miał liczne usterki, które były sukcesywnie usuwane przez poprzedniego właściciela, którym była firma wielobranżowa A. z siedzibą w K.. Naprawy te miały trwać w okresie od 26 października do 6 listopada 2006 roku i w tym czasie pojazd odbywał tylko jazdy próbne. Na potwierdzenie powyższego dołączyła do odwołania oświadczenie R. G., współwłaściciela spółki A., z którego wynika, że faktycznie w autobusie dokonano naprawy instalacji ogrzewania, instalacji elektrycznej oraz układu pneumatycznego. Ponadto skarżąca w odwołaniu wnioskowała o przesłuchanie kierowcy na powyższe okoliczności. Czyniąc istotne dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia faktyczne, organ zupełnie pominął powyższy dowód o czym dobitnie świadczy fragment uzasadnienia odpowiedzi na skargę: "Strona skarżąca podnosi, że pojazd był wykorzystywany do prowadzenia działalności gospodarczej dopiero na początku listopada 2006 r., a wcześniej dokonywano nim jazd testowych. Nie przedstawiła jednak dowodu na tę okoliczność, a brak jakiegokolwiek dowodu, który potwierdzałby tę okoliczność, a zaprzeczałby ustaleniom poczynionym przez organa instancji, prowadzi do wniosku, że ustalenia faktyczne poczynione w sprawie są prawidłowe. Jeżeli przedsiębiorca dysponował przeciwdowodami na okoliczności ustalone przez organ, to powinien je we własnym interesie przedstawić". Ustalenie od kiedy skarżąca faktycznie rozpoczęła wykonywanie transportu drogowego osób kontrolowanym autobusem ma decydujące znacznie dla prawnej oceny jej zachowań. Każdy organ orzekający w sprawie jest związany przepisami procedury administracyjnej. Postępowanie winno być zatem prowadzone w sposób zapewniający pełną realizację zasad ogólnych tej procedury i reguł dotyczących postępowania dowodowego. Z art. 6 i 7 k.p.a. statuujących zasadę praworządności i prawdy obiektywnej wynika dla organu administracji publicznej obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, a także w świetle art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania (w sposób zgodny z regułami postępowania dowodowego) i rozpatrzenia materiału dowodowego, a ocena i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia powinny, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W takim zakresie żaden z organów postępowania w sprawie nie przeprowadził, a skutkiem tego stanu rzeczy jest naruszenie powołanych przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji uznanie przez Sąd, iż ww. decyzje naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Skoro zatem organ za podstawę zaskarżonej decyzji przyjął ustalenie pozostające w sprzeczności z wskazanym przez skarżącą stanem rzeczy, to na nim spoczywał ciężar dowodu i pełne wyjaśnienie sprawy w tym zakresie. Powyższe organ uwzględni przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Sąd natomiast podzielił stanowisko organu, że skarżąca wykonywała transport drogowy osób z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty. Zgodnie z art. 4 pkt 9 ustawy o transporcie drogowym przewóz regularny specjalny to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. W świetle przywołanej wyżej definicji ustawowej organ poczynił prawidłowe ustalenia, iż przewóz osób wykonywany przez skarżącą w dniu kontroli na rzecz Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w G. był przewozem regularnym specjalnym. Przewóz ten wykonywany był codziennie w dni nauki szkolnej, w godzinach rannych oraz popołudniowych po zakończeniu zajęć w szkole, zgodnie z obowiązującym planem lekcji i w porozumieniu z dyrektorem szkoły. Jak słusznie wskazał organ, podnoszona przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego oraz w skardze okoliczność, że przewozy uczniów wykonywane były w poszczególnych dniach w różnych godzinach uzależnionych od organizacji zajęć szkolnych w danym dniu, nie miała znaczenia dla zakwalifikowania tych przewozów jako przewozów regularnych specjalnych. Przewozy te miały charakter przewozów regularnych specjalnych, gdyż wykonywane były w dni nauki szkolnej regularnie w godzinach rannych oraz popołudniowych, na określonej trasie i dotyczyły tylko określonej grupy uczniów wymienionych na liście przekazanej przewoźnikowi przez wójta, którzy zabierani byli z ustalonych przystanków. Skład orzekający podzielił pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażony w wyroku z dnia 8 listopada 2005 roku sygn. akt VI SA/Wa 1282/05, że zmienność godzin przyjazdów i odjazdów autobusów oraz zmiana długości linii komunikacyjnej uzależniona od planu lekcji nie dyskwalifikuje wykonywanych przewozów jako przewozów regularnych specjalnych. Przepis art.18 ust.1 ustawy o transporcie drogowym stanowi, że wykonywanie przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia wydanego przez właściwy organ, natomiast zgodnie z ust.4, organ wydający zezwolenie wydaje przedsiębiorcy wypis lub wypisy z zezwoleń w liczbie określonej we wniosku przedsiębiorcy, które (zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 1a tej ustawy) kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazać na żądanie uprawnionego organu kontroli. Jest okolicznością niesporną w tej sprawie, że kierowca w czasie kontroli nie posiadał stosownego wypisu z zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych, a więc organ zasadnie nałożył karę pieniężną w wysokości 500 zł na podstawie lp. 1.7 załącznika do ustawy o transporcie drogowym za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty. Mając zatem na uwadze, iż zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca w uchylonej części zostały podjęte z naruszeniem powołanych przepisów prawa procesowego, Sąd stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji, w pkt 2 na zasadzie art. 152 p.p.s.a., w pkt 3 na zasadzie art. 151 p.p.s.a., zaś o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.