II SA/Rz 183/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie NSA Anna Lechowska WSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 9 października 2007 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego . z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie pobrania nienależnego świadczenia rodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w części dotyczącej ustalenia, że J. O. pobrała nienależne świadczenie rodzinne; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części określonej w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 183/07 U z a s a d n i e n i e do wyroku z dnia 9 października 2007 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie przepisów art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 KPA oraz art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 6 i ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania J. O. od wydanej z upoważnienia Burmistrza przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] decyzji z dnia [...] listopada 2006 r., Nr [...] w sprawie umorzenia postępowania w sprawie uchylenia decyzji z dnia [...].09.2005 r., Nr [...] oraz ustalenia, że J. O. pobrała nienależnie świadczenia rodzinne w postaci zasiłku rodzinnego na córki: K. i A. O. za okres od 1 marca 2006 r. do 31 sierpnia 2006 r. w wysokości 516,00 zł utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W jej uzasadnieniu podano, że wydając wskazaną wyżej decyzję organ I instancji ustalił, iż decyzją z dnia [...] września 2005 r. Nr [...] przyznano J. O. zasiłek rodzinny na córki K. i A. w wysokości po 43,00 zł miesięcznie na każdą na okres od 1.09.2005 r. do 31.08.2006 r. oraz jednorazowy dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w miesiącu wrześniu 2005 r. w wysokości 90,00 zł na każde dziecko. W decyzji tej J. O. została pouczona, że w przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tych zmianach organu wypłacającego świadczenia, bowiem obowiązek taki wynika z art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W dniu 31 lipca 2006 r. J. O. poinformowała Ośrodek o zatrudnieniu w Piekarni [...] Ustalono, że miesięczny dochód rodziny J. O. w 2004 r., po doliczeniu dochodu nabytego (z pierwszego pełnego miesiąca od daty uzyskania zatrudnienia, tj. z miesiąca lutego 2006 r.) wyniósł 1602,32 zł, co w przeliczeniu na osobę daje kwotę 534,11 zł, która przekracza określoną w art. 5 ust. 1 ustawy kwotę 504,00 zł. Zgodnie z § 18 ust. 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 z późn. zm.) w przypadku gdy dochód rodziny powiększony o uzyskany dochód powoduje utratę prawa do świadczeń rodzinnych, świadczenia nie przysługują od miesiąca następującego po pierwszym pełnym miesiącu od uzyskania dochodu. W związku z tym, iż w sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy, wypłacony J. O. zasiłek rodzinny na córkę K. i A. za okres od 1.03.2006 r. do 31.08.2006 r. w łącznej kwocie 516,00 zł uznać należy za świadczenie nienależnie pobrane. W odwołaniu wniesionym od tej decyzji J. O. zakwestionowała ustalenie, że pobrała nienależnie świadczenia rodzinne i podkreśliła, że jest przekonana o spełnianiu nadal warunków do otrzymywania świadczeń rodzinnych. W motywach odwołania podniosła, że jest matką samotnie wychowującą dwie córki, sytuacja materialna jej rodziny jest trudna, mimo iż pracuje zawodowo, gdyż otrzymuje najniższe wynagrodzenie. Ojciec dzieci od grudnia 2005 r. płaci alimenty na dzieci w kwocie po 600,00 zł miesięcznie na dwie córki, co w porównaniu ze stanem poprzednim stanowi utratę 200,00 zł miesięcznie (wskutek obniżenia przez sąd powszechny rat alimentacyjnych). Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] nie uznał za utratę dochodu obniżenia rat alimentacyjnych, natomiast do miesięcznego dochodu rodziny za 2004 r. doliczył dochód nabyty. Ponadto podkreśliła, że w 2004 r. uzyskała dochód nieopodatkowany w postaci alimentów w kwocie 9.600,00 zł (12 x 800) oraz dochód z tytułu zatrudnienia w kwocie 6.562,14, co łącznie dało kwotę 16 162,14 zł dochodu, podczas gdy w 2006 r. z tytułu alimentów dochód nieopodatkowany wynosi 7 200,00 zł i jest rażąco niższy od kwoty 9 600,00 zł, zaś dodanie dochodu nabytego z tytułu zatrudnienia do dochodu z roku 2004, nie pomniejszonego o utracone alimenty, dało kwotę zawyżoną niezgodną ze stanem faktycznym. Organ II instancji uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.). Obowiązek niezwłocznego powiadomienia organu wypłacającego świadczenia rodzinne o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych ustanowiony został w art. 25 ust. 1 ustawy. Przepis art. 5 ust. 1 ustawy stanowi, że zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł. Zgodnie z ust. 4a tego artykułu w przypadku uzyskania przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego dochodu, o którym mowa w art. 3 pkt 24, prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny, osoby uczącej się lub dziecka powiększonego o uzyskany dochód. Przepis art. 3 pkt 24 lit. c ustawy stanowi, że uzyskanie dochodu - oznacza uzyskanie dochodu spowodowane uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło. Dochód rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, czyli okres od dnia 1 września do dnia 31 sierpnia następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Zgodnie natomiast z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 z późn. zm.) w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny. W przypadku gdy dochód rodziny powiększony o uzyskany dochód powoduje utratę prawa do świadczeń rodzinnych, świadczenia nie przysługują od miesiąca następującego po pierwszym pełnym miesiącu od uzyskania dochodu. W analizowanym przypadku bezspornym jest, że decyzją z dnia [...] września 2005 r. J. O. został przyznany zasiłek rodzinny na dzieci K. i A. na okres od 1.09.2005 r. do 31.08.2006 r. w kwocie po 43,00 zł miesięcznie, jak również ustalenie, że zasiłek ten był wypłacany przez cały okres zasiłkowy. J. O. od dnia 1.02.2006 r. jest zatrudniona w firmie Piekarnia [...] i za miesiąc luty 2006 r. pobrała z tego tytułu wynagrodzenie obliczone zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. a) ustawy w kwocie 255,47 zł. J. O. o okoliczności tej powiadomiła płatnika świadczeń rodzinnych dopiero w dniu 31 lipca 2006 r., mimo iż ww. uzyskanie dochodu spowodowało przekroczenie kryterium dochodu warunkującego prawo do świadczeń rodzinnych. Miesięczny dochód rodziny J. O. za rok kalendarzowy 2004 r. wyniósł bowiem 1.346,85 zł (16 162,14 : 12 = 1 346,85), a po doliczeniu dochodu nabytego z pierwszego pełnego miesiąca od daty uzyskania zatrudnienia, czyli za miesiąc luty 2006 r. dochód rodziny stanowi kwota 1.602,32 zł, która w przeliczeniu na osobę w trzyosobowej rodzinie daje dochód w kwocie 534,11 zł. Z akt sprawy, a szczególnie wskazanego w zaskarżonej decyzji wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2005 r. wynika, że J. O. została pouczona o ciążącym na niej z mocy art. 25 ust. 1 ustawy obowiązku niezwłocznego powiadomienia podmiotu realizującego świadczenia rodzinne o wszelkich zmianach mających wpływ na prawo do zasiłku rodzinnego. Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zaskarżyła J. O. domagając się jej "uchylenia i zmiany". W uzasadnieniu skargi zarzuciła, że jest samotną matką, wychowującą dwie córki w wieku szkolnym. W miesiącu lipcu 2006 r. złożyła wniosek o zasiłek rodzinny na nowy okres zasiłkowy od 1.09.2006 r. do 31.08.2007 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...], odmówił jej przyznania zasiłku rodzinnego, a dodatkowo zaskarżoną decyzją ustalił, że pobrała nienależne świadczenia rodzinne od 1.03.2006 r. do 31.08.2006 r. Organ II instancji utrzymał tę decyzję w mocy. Organy obu instancji nie uwzględniły obniżenia jej dochodów w 2006 r. z tytułu: obniżenia o 200 zł. miesięcznie alimentów na rzecz dzieci (od grudnia 2005 r.), zmniejszenia wynagrodzenia w podstawowym miejscu pracy wynikające ze zmiany umowy o pracę z pełnego etatu, na 1/2 etatu, tj. utraty części zatrudnienia (od kwietnia 2006 r.). Natomiast uwzględniono dodatkowe zatrudnienie w wymiarze 1/2 etatu w dodatkowym miejscu pracy. Uznano, że średni dochód na 1 osobę w rodzinie wykazany za rok 2004 uległ zwiększeniu, powodując przekroczenie dopuszczalnej kwoty uprawniającej do otrzymywania zasiłku rodzinnego. Organy uznały wprawdzie faktyczne obniżenie dochodu w roku 2006, ale stwierdziły, że nie ma ono odzwierciedlenia w przepisach. Narusza to zasadę równości wobec prawa i jest sprzeczne z logiką, bowiem, jeżeli uwzględnia się zwiększenie dochodów, to należy również brać pod uwagę ich zmniejszenie. Oprócz nieuwzględnienia zmniejszenia dochodów rodziny, MOPS uznał, że nie spełniła obowiązku powiadomienia organu o podjęciu dodatkowej pracy. Skarżąca nie powiadomiła organu przyznającego świadczenie, bowiem uznana za dodatkową, praca w Piekarni [...] jest ekwiwalentna z utratą takiej samej części zatrudnienia w firmie A, będącej do tego czasu jej podstawowym i jedynym miejscem pracy i łącznie nie powoduje zwiększenia dochodu rodziny, który dodatkowo uległ zmniejszeniu z tytułu obniżenia rat alimentacyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269) przy czym sąd - z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) - nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli aktu administracyjnego we wskazanych wyżej granicach Sąd uznał, że zaskarżone decyzje w obrocie prawnym ostać się nie mogą. Stan faktyczny sprawy w zakresie niezbędnym do jej rozstrzygnięcia przedstawia się następująco. J. O. decyzją z dnia [...].09.2005 r. przyznano zasiłek rodzinny na córki K. i A. na okres od 1.09.2005 r. do 31.08.2006 r. oraz jednorazowy dodatek do zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Organ I instancji decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., ustalił, że J. O. pobrała nienależnie świadczenia rodzinne w postaci zasiłku rodzinnego na córki: K. i A. za okres od 1.03.2006 r. do 31.08.2006 r. w wysokości 516,00 zł. Organ II instancji utrzymał tę decyzję w mocy. Jako podstawę faktyczną takiej decyzji organy wskazały fakt, że od dnia 1.02.2006 r. J. O. podjęła dodatkowe zatrudnienie w Piekarni [...], co spowodowało wzrost dochodu na członka jej rodziny do kwoty 534,11 zł, co z kolei przekracza sumę 504 zł będącą kwotą graniczną powyżej której, w świetle art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, zasiłku rodzinnego nie przyznaje się. W podstawie prawnej decyzji organy wskazały na przepisy art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 6 i ust. 8 powołanej wyżej ustawy. Wydane decyzje naruszają prawo. Organ prowadząc postępowanie administracyjne w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego obciążony jest obowiązkiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwiania spraw mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 KPA). Organ jest obciążony obowiązkiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 KPA). Natomiast w uzasadnieniu faktycznym wydanej decyzji winien zawrzeć wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodów odmówił wiarygodności i mocy dowodowej art. 107 § 3 KPA). Organy obu instancji prowadząc objęte kontrolą Sądu postępowanie dopuściły się naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 KPA. W sprawie nie został zebrany pełny materiał dowodowy. Organy wyjaśniły w sprawie okoliczność, że od dnia 1.02.2006 r. J. O. podjęła dodatkowe zatrudnienie w Piekarni [...] i uzyskuje z tego tytułu wynagrodzenie w wysokości 255,47 zł miesięcznie. Niewątpliwie wspomniana suma wyczerpuje zawarte w art. 3 pkt 24 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych pojęcie "uzyskania dochodu". Uzyskanie tego rodzaju wiedzy spowodować musiało rozważenie zasadności przyznania skarżącej zasiłku rodzinnego. Wskazać jednak należy z całą stanowczością, że obowiązkiem organów było zbadanie sprawy w jej całokształcie, z uwzględnieniem zmiany w sytuacji finansowej rodziny J. O. zarówno tej "na korzyść" jak i "na niekorzyść". Podkreślenia wymaga fakt, że zasiłek rodzinny otrzymują osoby o niskich dochodach i być może niewielkie – z punktu widzenia organów - kwoty świadczeń dla bytu i funkcjonowania ich rodzin są istotne. Fragmentaryczne przeprowadzenie postępowania dowodowego w tego rodzaju sprawach nie może mieć miejsca. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy SA/Rz 183/07 i SA/Rz 53/07, który przecież był znany organom, w sposób jednoznaczny wynika, iż od dnia 1.12.2005 r. J. O. utraciła część alimentów w stosunku do tych, które pobierała do tego dnia. Sytuacja taka, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, wyczerpuje przesłanki "utraty dochodu" w rozumieniu art. 3 pkt 23 lit. e ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten stanowi, że utratą dochodu jest nieotrzymywanie części albo całości zasądzonych świadczeń alimentacyjnych. W badanej sytuacji mamy do czynienia z otrzymywaniem części z zasądzonych poprzednio alimentów (przed dniem 1.12.2006 r.), tych alimentów, które stanowiły podstawę do określenia dochodu rodziny w trybie art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie może być przecież w gorszej sytuacji osoba, dla której obniżenie alimentów - stosunku do okresu poprzedniego - nastąpiło na podstawie wyroku sądowego od tej osoby, która otrzymuje częściowe alimenty w stosunku do zasądzonych bez takiego wyroku. Nie można pominąć również milczeniem podnoszonego przez skarżącą faktu, że od miesiąca kwietnia 2006 r. utraciła ona 1/2 część etatu w dotychczasowym miejscu zatrudnienia, co stanowi również o "utracie dochodu" w rozumieniu art. 3 pkt. 23 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten mówi wprawdzie o utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ale dla Sądu orzekającego w niniejszej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, że w tym sformułowaniu ustawodawca zawarł również pojęcie utraty części zatrudnienia. Mając na uwadze okoliczność, że przedmiotowa sprawa nie została zbadana przez organy w jej całokształcie należało decyzje organów obu instancji uchylić. Ponownie rozpatrując sprawę należy zbadać, czy zmiany w dochodzie skarżącej zarówno te, które powodują jego wzrost, jak i te które powodują jego obniżenie spowodowały przekroczenie kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i czy ewentualne przekroczenie uniemożliwiało otrzymywanie przez skarżącą zasiłku w świetle brzmienia przepisów art. 5 ust. 2-4a powołanej ustawy. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.