IV SA/Gl 609/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA del. Daria Sachanbińska Protokolant Referent Izabela Auguścik-Michułka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2007 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną ją w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] Nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej działając z upoważnienia Prezydenta Miasta C., na mocy m.in. art. 1, ust.2 i ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), odmówił przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka na małoletnie dziecko B. S. – W. S. W uzasadnieniu podał, iż w związku z pobytem skarżącej od [...] r. do [...] r. poza granicami kraju, brak jest podstaw do przyznania zasiłku rodzinnego, co skutkuje również odmową przyznania prawa do dodatków do zasiłku rodzinnego. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie powołując się na trudną sytuację materialną oraz na fakt, iż wyjeżdżając za granicę sama wniosła o zawieszenie przysługujących jej świadczeń. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie m.in. art.2 art. 3 pkt 2, art.4, art. 5, art. 6 ust.1, ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało powyższe rozstrzygnięcie w mocy. Organ ten uznał je bowiem za prawidłowe. Ustalił, że z akt sprawy wynika, że w okresie od [...] r. do [...] r. skarżąca przebywała w W. B., zatem nie został spełniony warunek zamieszkiwania na terytorium RP co najmniej jednego roku przed złożeniem wniosku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, przytaczając okoliczności faktyczne zaprezentowane w odwołaniu. W szczególności, akcentując, iż przy składaniu oświadczenia o zamiarze czasowego pobytu za granicą nie została poinformowana o tym, że po powrocie do kraju nie będzie miała prawa do świadczeń rodzinnych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przeto kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy administracyjne badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Przy czym – w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. – rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Oznacza to, że Sąd orzekający ma prawo, a nawet obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony. Należy wreszcie dodać, że z mocy art.135 tej ustawy jest władny oceniać legalność nie tylko decyzji zaskarżonej, ale też rozstrzygnięć wydanych w granicach danej sprawy, jeśli może się to przyczynić do końcowego jej załatwienia. Uwzględniając te reguły i uprawnienia stwierdzić wypadło, iż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo materialne, a to art. 1 ust. 2 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędną jego wykładnię oraz prawo procesowe przez niedostateczne wyjaśnienie sprawy. Zgodnie z brzmieniem przywołanego wyżej przepisu obowiązującym w dacie orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze świadczenia rodzinne przysługują między innymi obywatelom polskim, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej przez okres co najmniej 1 roku przed złożeniem wniosku oraz przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenia rodzinne. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych jak też inne przepisy administracyjnego prawa materialnego nie definiują pojęcia "zamieszkania" użytego w cytowanych wyżej przepisach. Zatem należy w tej materii odwołać się do regulacji zawartej w kodeksie cywilnym, gdyż jest to jedyny akt prawa materialnego definiujący podstawowe pojęcia z zakresu prawa osobowego. Art. 25 k.c. stanowi, iż miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O miejscu zamieszkania decydują zatem dwa czynniki: zewnętrzny – faktyczne przebywanie i wewnętrzny – zamiar stałego pobytu, występujące i trwające łącznie. Ustalenie tego zamiaru, a więc woli stałego zamieszkiwania powinno być oparte o kryteria zobiektywizowane. O zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić więc wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej i stanowi jej centrum życiowe (podobnie postanowienie NSA W-wa z dnia 30.03.2006 r. sygn. I OW 265/05 LEX nr 198360). W przekonaniu Sądu okoliczności sprawy przekonują do poglądu o woli skarżącej zamieszkiwania na terytorium RP, o czym świadczy choćby jej powrót po wyjeździe za granicę. Odmienne twierdzenia winien wykazać organ, stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zresztą ta przesłanka nie była przezeń podważana. Co się tyczy zagadnienia przebywania to Sąd rozpoznający niniejszą skargę podziela pogląd wyrażony przez M. Pazdana (System Prawa Prywatnego, Prawo cywilne, pod redakcją M. Safjana, t.1, s. 996-997), iż przerwa w faktycznym przebywaniu w miejscu zamieszkania, nawet długotrwała ( np. związana ze studiami, służbą wojskową, pobytem w więzieniu) nie pozbawia danej osoby miejsca zamieszkania wynikającego z zamiaru stałego pobytu. Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 15 lipca 1978 r. w sprawie o sygn. IV CR 242/78 ( OSN 1979, Nr 6, poz.120) wyraził pogląd, iż o stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. W stosunku zaś do osób mających miejsce zamieszkania w kraju, a wyjeżdżających za granicę istotne znaczenie ma okoliczność, czy dana osoba wyjechała za granicę na pobyt czasowy, który to zamiar w obecnym stanie prawnym należy oceniać na podstawie całokształtu okoliczności. W tym kontekście warto wskazać na znajdujące się w aktach sprawy pismo skarżącej z dnia [...] r., w którym informuje ona o zamiarze czasowego wyjazdu za granicę. Aprobując to stanowisko, można przytoczyć dodatkowo pogląd J. Strzebińczyka wyrażony w Komentarzu do kodeksu cywilnego (J. Strzebińczyk, Kodeks Cywilny komentarz,pod redakcją E. Gniewka, Warszawa 2006r, s .65) według którego w przypadkach wątpliwości dotyczących okresowej zmiany miejscowości faktycznego przebywania zainteresowanego przyjmuje się zgodnie, że tymczasowa zmiana miejsca pobytu pozostaje generalnie bez wpływu na miejsce zamieszkania osoby fizycznej, na tle art. 25 KC. Pobyt skarżącej w W. B. nie miał charakteru trwałego, co przemawia za przyjęciem powyższych wywodów w niniejszej sprawie. Gdyby bowiem skarżąca miała zamiar zamieszkania tamże na stałe, to wówczas w RP nie miałaby swego centrum życiowego, a tak nie było. Co prawda przebywanie jako fakt nie jest definiowane trwałością czy czasowością pobytu, to jednak w ocenie tej przesłanki nie sposób pominąć zamiaru stałego pobytu w jakimś miejscu. W konsekwencji czego, zdaniem Sądu faktu, że B. S. w okresie [...] roku przed złożeniem wniosku, przez około [...] miesięcy przebywała poza granicami Polski, nie należy traktować w ten sposób, że w tym czasie nie zamieszkiwała na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, w rozumieniu art. 1 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Na marginesie godzi się wskazać, że Sąd nie podziela poglądu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wedle którego usunięcie z cytowanego przepisu zwrotu "przebywa" było zabiegiem niejako kosmetycznym, gdyż "przebywanie" mieści się w definicji "zamieszkiwania", bowiem uprawniony być może także pogląd przeciwny. Mianowicie ta nowelizacja może oznaczać odejście ustawodawcy od wymogu faktycznego pobytu na terenie RP bez względu na zamiar pobytu. Na koniec należy wskazać na pojawienie się powyżej przedstawionego stanowiska w orzecznictwie administracyjnym, a to w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 14.07.2006 r. sygn. SKO 4318/4/06 (OwSS 2007/1/4), które nadaje się do akceptacji. Mając na względzie przedstawione w motywach niniejszego wyroku okoliczności faktyczne sprawy i dokonane rozważania prawne, zdaniem Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy, jak i organ pierwszej instancji przy jej rozpoznaniu dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na jej wynik, gdyż nie oceniły prawidłowo zaistniałego stanu faktycznego, a przede wszystkim dostatecznie go nie wyjaśniły. To uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, podobnie jak naruszenie art.1 ust. 3 analizowanej ustawy. Trzeba bowiem stwierdzić, że zwrot "zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" użyty w art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) należy interpretować jako przebywanie na terenie RP z zamiarem stałego pobytu (art. 25 k.c.), którego nie wyklucza czasowy pobyt poza granicami RP. Z tej przyczyny obie zapadle decyzje nie mogły się ostać. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powyższe rozważania uwzględni w aspekcie oceny spełnienia przez skarżącą przesłanek do nabycia prawa do zasiłku rodzinnego i wnioskowanych dodatków z uwagi na treść art. 1 ust. 2 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze przedstawiony stan faktyczny i prawny sprawy, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy p.p.s.a Sąd orzekł, jak w sentencji.