II SA/Po 175/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 09 października 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi G.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] znak [...], II. zasądza na rzecz skarżącego od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę 500,- (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, ze zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ W.Batorowicz /-/ A.Łaskarzewska /-/ E.Podrazik Wnioskiem z dnia [...] G.H. wystąpił do Urzędu Miasta o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zabudowie mieszkaniowej, jednorodzinnej, szeregowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną: drogi dojazdowe i wewnętrzne, sieci i przyłącza techniczne na działkach nr [...] i [...] położonych w [...]. W efekcie przeprowadzonego postępowania Prezydent Miasta P. decyzją z [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że przeprowadzona analiza wykazała, iż planowana zabudowa jest niezgodna z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz wywołałaby negatywne skutki w obszarze analizowanym. Żadna z działek sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Oceniając funkcję zabudowy organ I instancji wskazał, że wniosek obejmuje zabudowę mieszkalną jednorodzinną szeregową, natomiast w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna wolnostojąca i bliźniacza. Ponadto żadna z działek w obszarze analizowanym nie jest zabudowana od frontu wolnostojącym budynkiem mieszkalnym, a wgłębi nieruchomości dwoma zespołami budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej, położonymi przy drodze wewnętrznej. Odnosząc się do kwestii istniejącej i planowanej linii zabudowy stwierdzono, że można wyznaczyć linii zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia jako kontynuacji linii zabudowy wyznaczonej przez budynki w obszarze analizy bowiem brakuje nawiązania do zabudowy na działkach sąsiednich. Nowo powstała zabudowa przekraczałaby zdaniem organu orzekającego dopuszczalną powierzchnię zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Realizacja inwestycji, po ewentualnym wydzieleniu nowych działek spowodowałaby zabudowę nowopowstałych działek w 68%, zaś w obszarze analizowanym powierzchnia zabudowy nie przekracza 40% powierzchni działki. Również szerokość elewacji frontowej projektowanego zespołu budynków wynosząca ok. 90m nie odpowiada szerokości elewacji frontowych budynków znajdujących się w obszarze analizowanym (od9 do 22 m). Nadto w obszarze analizowanym nie występuje przewidziana dla planowanej inwestycji zabudowa szeregowa na całą szerokość działki. Przedmiotowa inwestycja nie posiada również dostępu do drogi publicznej. Działki nr [...] i [...], przez które zaplanowano obsługę komunikacyjną do drogi publicznej nie są oznaczone w ewidencji gruntów jako droga. Z postanowienia Zarządu Dróg Miejskich wynika, że obsługa komunikacyjna inwestycji powinna odbywać się jednym wjazdem-wyjazdem z drogi wewnętrznej, która nie jest drogą publiczną i nie jest administrowana przez ZDM, włączonej do ul. [...]. Bezpośredni wjazd na działkę z drogi wewnętrznej nie podlega uzgodnieniu z ZDM, wymaga zaś uzgodnienia zarządcy tejże drogi. Ponadto Prezydent Miasta wskazał, że powstałe po ewentualnym wydzieleniu z działek nr [...] i [...] działki o pow. ok. 165m2 i szerokości frontu wynoszącym 6m przewyższają parametry działek istniejących w obszarze analizowanym, których długość granic frontowych wynosi ok. 7,5m, 7,0m, 9,5m, 10m i 10,5 m, a pow. odpowiednio ok. 1225m2, 1118m2, 1056m2, 900m2 i 2482m2. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł G.H., domagając się jej uchylenia. Podniósł, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego. Jego zdaniem organ I instancji nie uwzględnił faktu, że w bezpośredniej bliskości terenu objętego wnioskiem znajduje się osiedle domków szeregowych i bliźniaków o bardzo zwartej zabudowie (Osiedle [...]), gdzie wyznaczono linie zabudowy równoległe do linii domów przy ul. [...] i linie zabudowy prostopadłe do ul. [...], nie nawiązujące do istniejącej linii zabudowy. Osiedla tych domków szeregowych zostały wybudowane w tym samym czasie, gdy wnioskodawca występował o wydanie warunków zabudowy, tj. od 2003r. Rejon ul. [...] i ul. [...] leży w strefie zagospodarowania mieszkaniowego (jednorodzinnego) i był zgodny z poprzednio obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]". Zdaniem odwołującego się organ I instancji w sposób pobieżny przeprowadził analizę funkcji. Jak podaje organ obejmowała obszar nie większy niż 50m od działki wnioskodawcy. Takie określenie terenu objętego analizą jest niewystarczające w świetle faktu istnienia w bezpośredniej bliskości "osiedla szeregowców – [...]". Prawidłowo należałoby wskazać numery działek w jakich obszar do analizy się zamyka. Z treści zaskarżonej decyzji nie wynika jaka jest powierzchnia obszaru przyjętego do analizy. Dlatego uznać należy, że analiza funkcji oraz cech zabudowy została przeprowadzona z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując, że wnioskodawca nie spełnił warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennego, który wskazuje na konieczność istnienia działek sąsiednich, dostępnych z tej samej dogi publicznej, zabudowanych w sposób pozwalający na określeni wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. W analizowanym terenie brak jest takich działek. Obszar osiedla [...], który skarżący wskazuje jako teren umożliwiający określenie warunków zabudowy znajduje się znacznie poza dopuszczalnym obszarem analizy. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł G.H., zarzucając jej naruszenie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) oraz § 3 ust. 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego (dalej: rozporządzenie). Zdaniem skarżącego decyzje organów obu instancji zostały wydane na podstawie błędnej interpretacji pojęcia "działki sąsiedniej", w wyniku nieuwzględnienia przepisów rozporządzenia dotyczących obszaru analizowanego. Tym samym zostały naruszone przepisy art. 6, 7, 77 § 1 i 80 kpa. Skarżący wskazał, że § 3 ust. 3 rozporządzenia nie określa górnej granicy zasięgu obszaru analizowanego. Oznacza to, że celem ustalenia optymalnych warunków w zakresie ładu przestrzennego, sporządzający analizę ma prawo szukać wzorców dla tych ustaleń w dowolnej odległości od terenu objętego wnioskiem. Ustawa nie wskazuje, że działką sąsiednią jest tylko działka bezpośrednio sąsiadująca (granicząca) z terenem inwestycji. Sąsiedztwo należy utożsamiać z tzw. sąsiedztwem urbanistycznym, nie mającym wiele wspólnego ze wspólną granicą. Jeśli działka, na której planowana inwestycja nie ma wspólnej granicy z żadną działką zabudowaną, jednak znajduje się w dość bliskiej pod względem urbanistycznym odległości od takiej zabudowy, nie ma przeciwwskazań do wydania decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie skarżącego pojęcie "działki sąsiedniej" powinno być interpretowane funkcjonalnie. Wyznaczenie obszaru analizowanego jest wskazaniem, które spośród szeroko rozumianych działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia dla ustaleń dotyczących nowej zabudowy. Dokonana przez organ I instancji analiza obejmowała obszar nieprzekraczający 50m od działki skarżącego. Skarżący nie został poinformowany o zasięgu obszaru analizowanego. Z zaskarżonej decyzji wynika jedynie, że w sprawie przeprowadzono analizę zgodnie z zasadami wyznaczonymi rozporządzeniem. Kolegium wskazując, że obszar Osiedla [...] znajduje się znacznie poza dopuszczalnym obszarem analizy pominęło fakt, ze przy ul. [...]j powstały obiekty mieszkalne szeregowe i bliźniacze, w okresie, gdy na tym terenie nie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego. Dlatego konieczne jest ponowne rozpoznanie sprawy, tak aby dokonać właściwej analizy stanu terenu, po prawidłowym – zgodnym z § 3 ust. 3 rozporządzenia – zakreśleniu granic obszaru analizowanego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, powołując motywy zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Sprzecznie z § 3 pkt 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.06.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z dnia 19.09.2003r.), analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust.1-5 u.p.z.p. nie została przeprowadzona na terenie obszaru analizowanego, granice którego wyznaczono na kopii mapy zasadniczej, o której mowa w art. 52 ust 2 pkt 1 u.p.z.p. Stanowiąca załącznik graficzny do opisowej analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu mapka internetowa nie posiada zaznaczonych w przepisie parametrów i jest nieczytelna w zakresie naniesionych przez autora analizy oznaczeń, w tym również co do procentu zabudowy wymienionych działek. Już tylko wadliwość tego elementu decyzji organu I instancji jest dostateczną podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 par.1 pkt.1 lit. a) ustawy z dnia 30.08.2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. Trafne okazały się zarzuty skargi dotyczące kwestii granic analizowanego obszaru. Przepis art. 61 ust.1 pkt.1 u.p.z.p. i § 3 cyt. Rozporządzenia określa minimalną odległość granicy obszaru analizowanego nie określając jego maksymalnej rozciągłości. W art. 61 ust 1 u.p.z.p. ustawodawca odwołał się do pojęcia działki sąsiedniej. Pojęcie to nie powinno być rozumiane jako zawężone do działki graniczącej z trenem inwestycji . Nie mniej za działki sąsiednie mogą być uznane jedynie te, które położone są w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określać dla każdego przypadku oddzielnie. Całość taka nie może być zbyt rozległa. Ustawodawca, używając pojęcia "sąsiadująca" narzuca pewną bliskość (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. J. Niewiadomskiego, W-wa 2005 str. 494-495). Przy ponownym rozpoznaniu wniosku, organ, wyznaczając obszar analizowany, winien mieć na uwadze wskazane reguły oraz wymóg dostępności porównywanej działki z tej samej drogi publicznej czyli w niniejszej sprawie z ulicy [...]. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dostęp do drogi publicznej dla planowanej inwestycji ma się odbywać poprzez zaznaczoną na mapie stanowiącej załącznik do wniosku, drogę. O ile dokonane przez organ ustalenia pozwolą na przyjęcie, że jest to droga wewnętrzna i dostęp do niej ma bezpośrednio każda działka objęta wnioskiem, ziści się warunek dostępności terenu do drogi publicznej z art. 61 ust.2 w zw. z art.2 pkt.14 u.p.z.p. Dodatkowo podkreślić należy, że zgodnie z regułą art. 10 kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, czego w niniejszej sprawie nie zrobiono. Błąd ten winien być wyeliminowany przy ponownym rozpoznaniu wniosku. Wobec naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego, Sąd uchylił zaskarżoną decyzje na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit. a) p.p.s.a. i na podstawie art.135 p.p.s.a. poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a o zwrocie kosztów postępowania, a w pkt. III na podstawie art.152 p.p.s.a. określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ W. Batorowicz /-/ A. Łaskarzewska /-/ E. Podrazik