II SA/Po 328/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 09 października 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi Spółki A z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 2.477,- (dwa tysiące czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu wpisu oraz kwotę 7.200,- (siedem tysięcy dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ W.Batorowicz /-/ A.Łaskarzewska /-/ E.Podrazik Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] ustalił dla Spółki W. z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości – działki nr [...] w P. przy ul. B. – na skutek zmiany miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego w wysokości 247 670,10 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż Rada Miejska w P. w dniu [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. w rejonie ul. B. Planem powyższym objęta została przedmiotowa nieruchomość. Uchwała została opublikowana w dniu [...] i weszła w życie w dniu [...]. Postanowienia planu zawierają stawki służące naliczaniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tego rejonu miasta – 30% dla terenu usług oraz 0% dla terenu drogi dojazdowej. W dniu [...] sporządzona została umowa zbycia przedmiotowej nieruchomości, w związku z czym zaistniały przesłanki z art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym. Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z art. 37 ust. 1 w związku z art. 36 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniając faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu oraz przeznaczenie wycenianej nieruchomości obowiązujące po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykazał wzrost wartości nieruchomości w wysokości 825 567 zł. Wobec czego jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, stanowiąca 30% wzrostu wartości, wynosi 247 670,10 zł. Przedmiotowa nieruchomość przed uchwaleniem planu była faktycznie wykorzystywana jako teren usługowo-handlowo-administracyjny. Brak było wówczas ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru. W uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego teren działki nr [...] położony jest w części na obszarze o symbolu U, w części o symbolu KD. Symbol U oznacza tereny usług, które mogą być przeznaczone na cele administracji, usług: handlu, gastronomi, związanych z czasowym zakwaterowaniem, kultury i rekreacji. Powierzchnia sprzedażowa usług handlu nie może przekraczać 2000 m2. Tereny o symbolu KD przeznaczone są pod drogę dojazdową. Fakt uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym rejonie niewątpliwie podniósł atrakcyjność tego terenu, a tym samym przyczynił się do wzrostu jego wartości. Skarżąca wniosła odwołanie od powyżej wskazanej decyzji domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu podniesiono, iż organ I instancji nie tylko nie udowodnił związku pomiędzy wzrostem wartości nieruchomości a uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie podjął nawet próby uprawdopodobnienia tego związku. Niedopuszczalne jest również stanowisko zaprezentowane przez organ wydający decyzję, że to skarżący ma udowodnić brak takiego związku. Sam fakt uchwalenie planu miejscowego nie przesądza, iż wzrost wartości nieruchomości jest jedynie konsekwencją jego uchwalenia, a podkreślić należy, że przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego było niemal identyczne z tym przyjętym w planie. W operacie szacunkowym będącym podstawą wydania decyzji nie uwzględniono faktu wzrostu cen nieruchomości na terenie całej Polski. Ponadto skarżąca podniosła, iż art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy uchwalenia planu, a nie jego wejścia w życie. W przedmiotowej sprawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony został [...], natomiast skarżąca kupiła przedmiotową nieruchomość [...]. Oznacza to, iż skarżący nabył nieruchomość po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a po tym czasie nie było już żadnych zmian w obowiązującym planie miejscowym. W związku z tym nie doszło do żadnej zmiany przeznaczenia nieruchomości po nabyciu przez skarżącą przedmiotowej nieruchomości, a ewentualnym adresatem roszczeń wynikających z przepisów art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może być poprzedni właściciel nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] uchyliło przedmiotową decyzję w części dotyczącej terminu płatności opłaty i ustaliło termin jej płatności do dnia [...], a w pozostałej części utrzymało w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazują pobranie opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Kolegium przez "uchwalenie planu" z art. 36 ust. 4 ustawy nie można rozumieć jedynie podjęcia uchwały przez Radę Gminy, lecz także wejście jej w życie, gdyż dopiero z tym momentem wywołuje ona skutki prawne, o których mowa w przepisie art. 36 ustawy. W przedmiotowej sprawie plan wszedł w życie [...], a więc po nabyciu nieruchomości przez skarżącą. Organ odwoławczy uznał także, iż sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy nie budzi zastrzeżeń. Złożone przez niego wyjaśnienie wskazują, iż przed uchwaleniem planu nie było możliwości zabudowy działki obiektem handlowym z branży spożywczej, obiektem wielkopowierzchniowym. W konsekwencji uchwalenie planu pozwoliło na inną niż dotychczasowa zabudowę działki. Skarżąca wniosła skargę na decyzję Kolegium domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Decyzji zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, w tym przepisów art. 77 §1 , art. 81 i art. 107 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że zarówno organ pierwszej instancji jak i organ odwoławczy nieprawidłowo zastosowały przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naliczenie opłaty na podstawie tego przepisu możliwe jest jedynie w przypadku wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Fakt wzrostu wartości nieruchomości nie przesądza o przyczynach tego wzrostu, natomiast organy prowadzące postępowanie nie wykazały istnienia związku pomiędzy wzrostem wartości nieruchomości a uchwaleniem planu. Skarżąca wskazała również na fakt, iż nieruchomość, dla której wyliczono opłatę, nabyła po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Interpretacja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zgodnie z która datą istotną dla powstania kompetencji określonych art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest data wejścia w życie planu miejscowego jest zdaniem skarżącej niedopuszczalna. Jeśli językowe znaczenie tekstu jest jasne, nie ma potrzeby sięgania po pozajęzykowe metody wykładni. Zastosowanie przez Kolegium wykładani rozszerzającej łamie zakaz stosowania w polskim systemie prawa wykładni prawotwórczej. W uzasadnieniu podkreślono również, że przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego było niemal identyczne z tym ustalonym w planie, co neguje twierdzenia o zmianie wartości nieruchomości w wyniku uchwalenie planu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Kolegium wyjaśniło także, iż przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości przed uchwalenie planu było podobne, ale nie identyczne, a dopiero uchwalenie planu umożliwiło jej zabudowanie obiektem wielkopowierzchniowym. Wartość gruntów z możliwością takiej zabudowy przewyższa znacznie wartość nieruchomości, którą można byłoby użytkować jedynie w dotychczasowy sposób. Kolegium podkreśliło także, iż skarżąca w żaden sposób nie uzasadniła na czym miałoby polegać naruszenie przez Kolegium przepisów postępowania. Kolegium rozpatrzyło bowiem wszystkie zebrane dowody i wskazało z jakich przyczyn uznało je za wiarygodne, skarżąca nie wnosiła natomiast o przeprowadzenie dodatkowych dowodów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. W myśl przepisu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wyjaśnić należy, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana mają charakter aktów prawa miejscowego, które wchodzą w życie z dniem upływu terminu vacatio legis. Zgodnie z treścią art. 29 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego obowiązuje od dnia wejścia w życie w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa (14 dni od dnia ogłoszenia według art. 28 ustawy z dnia 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, która obowiązywała w dacie uchwalania i publikowania uchwały Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...]). Uchwała taka wywołuje skutki prawne dopiero od dnia jej wejścia w życie, do tego czasu nie rodzi ona żadnych obowiązków ani uprawnień, a tym samym nie może być podstawą roszczeń opartych o regulacje w niej zawarte. To z momentem wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonuje się zmiana przeznaczenia terenów objętych planem, która może skutkować spadkiem lub wzrostem wartości nieruchomości objętych planem. Dlatego też wbrew literalnemu brzmieniu przepisu art. 36 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uznać, że obowiązek nałożony na prezydenta miasta, burmistrza i wójta aktualizuje się z dniem zbycia nieruchomości, jeśli zbycie to miało miejsce po wejściu miejscowego planu zagospodarowania w życie, a nie tylko jego uchwaleniu przez radę gminy. Taką interpretację rozważanych przepisów potwierdzają również przepisy art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którymi roszczenia wynikające z tytułu spadku wartości nieruchomości oraz opłaty z tytułu wzrostu wartości mogą być zgłaszane lub naliczane w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. W tej sytuacji nie można podzielić zarzutów skargi odnoszących się do tej kwestii, a stanowisko organów obu instancji uznać należy za w pełni słuszne. Podkreślić jednak należy, że powołany przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzależnia możliwość pobrania opłaty od wzrostu wartości nieruchomości jeżeli wzrost ten został spowodowany uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania, oraz uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, a także organu odwoławczego nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, iż w przedmiotowej sprawie wzrost wartości nieruchomości – w wysokości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym – jest wyłącznie spowodowany uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wątpliwości mogą budzić przyjęte w operacie szacunkowym wskaźniki trendu czasowego, określające wzrost wartości nieruchomości od dnia zakupu do dnia sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. Wskaźnik ten określono na 4% w skali rocznej w latach 2004 – 2006. Wskazać jednak należy, iż w operacie szacunkowym nie uzasadniono z jakich przesłanek wynika taka a nie inna wartości wskaźnika trendu czasowego. Za uzasadnienie nie można bowiem przyjąć określenia, iż za podstawę określenia trendu przyjęto "różne czynniki pośrednie". Dokładne uzasadnienie przyjętych wartości wskaźników wydaje się tym bardziej konieczne, iż dotyczy okresu dynamicznego wzrostu cen nieruchomości w wielu regionach Polski. Podkreślić również należy, że zaskarżona decyzja, oraz decyzja organu pierwszej instancji nie uzasadniły przyjętego w decyzjach wzrostu wartości nieruchomości wobec zmiany przeznaczenia terenu przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i po jego uchwaleniu. Należy zauważyć, iż faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu tj. teren usługowo-handlowo-gastronomiczny, w niewielkim stopniu odbiega od tego określonego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego tj. teren przeznaczony na cele administracji i usług takich, jak handel, gastronomia, związanych z czasowym zakwaterowaniem, kultury i rekreacji. Nie można podzielić opinii wyrażonych przez rzeczoznawcę, który sporządził operat szacunkowy, a na które powołały się organy pierwszej i drugiej instancji, że przed uchwaleniem planu miejscowego nie było możliwości zabudowy działki obiektem handlowym z branży spożywczej wielkopowierzchniowej. Sposób wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w żaden sposób nie uniemożliwiał prowadzenia na tym terenie obiektu handlowego z branży spożywczej. Natomiast uchwalenie planu w żaden sposób nie wpłynęło na możliwość zlokalizowania na tym terenie obiektu handlowego wielkopowierzchniowego. Zgodnie z przepisem art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, jako obszary dla których konieczne jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, muszą zostać określone w studium. W przedmiotowej sprawie miejscowy plan zagospodarowani przestrzennego nie tylko nie umożliwił zlokalizowania obiektu handlowego wielkopowierzchniowego na działce nr 65/4, ale wprost wskazał, że powierzchnia sprzedażowa usług handlu nie może przekraczać 2000 m2. Zauważyć należy, iż wzrost wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego nie musi wynikać tylko i wyłącznie ze zmiany sposobu przeznaczenia nieruchomości, jaka dokonała się poprzez uchwalenie planu. Ustawodawca tworząc przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ograniczył bowiem jego zakresu tylko do wzrostu wartości nieruchomości w wyniku zmiany przeznaczenia terenu, a przyjął szerszą regulację obejmującą w ogólności samo uchwalenie planu miejscowego, wychodząc z założenia, iż wzrost lub spadek wartości nieruchomości związany z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być nie tylko efektem zmiany przeznaczenia terenu, ale także innych uregulowań planu. Nie mniej jednak to na organach naliczających opłatę w z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ciąży obowiązek wykazania, iż wzrost wartości nieruchomości jest wynikiem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także w jakim zakresie wzrost ten wynika ze zmian wywołanych obowiązywaniem planu, a w jakim jest to spowodowane czynnikami niezależnymi. W tym kontekście za uchybiające przepisom art. 107 ust 3 k.p.a. należy uznać uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Nie można bowiem uznać za wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, ograniczenie się przez Kolegium do stwierdzenia, że: "Sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy nie budzi zastrzeżeń Kolegium, zgłoszone natomiast przez odwołującego się zarzuty nie mogą być uwzględnione biorąc pod uwagę złożone przez rzeczoznawcę majątkowego wyjaśnienia, obowiązujące przepisy oraz dokumenty znajdujące się w aktach sprawy". Zauważyć należy, iż sam operat szacunkowy nie zawiera żadnej argumentacji odnoszącej się do związku między stwierdzonym wzrostem wartości przedmiotowej nieruchomości a uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Również w piśmie z dnia [...] biegły nie ustosunkował się do tego zarzutu skarżącej spółki, nie wskazał na okoliczności, które jego zdaniem istnienie wymienionego związku uzasadniają. Natomiast na rozprawie administracyjnej przed Kolegium w dniu [...] powołał się na treść operatu oraz argument, iż przed uchwaleniem planu na działce nie było możliwości powstania obiektu handlowego wielkopowierzchniowego. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art.107 § 3 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i co skutkować musi jej uchyleniem. Organ drugiej instancji ponownie rozpatrując sprawę uzupełni materiał dowodowy i rozpatrzy go w takim zakresie, aby możliwe było ustalenie zależności pomiędzy wzrostem wartości nieruchomości a uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stosowne naliczenie opłaty związanej z tym wzrostem, mając na względzie, iż wzrost wartości nieruchomości skutkuje koniecznością ustalenia opłaty planistycznej tylko w takim zakresie, w jakim jest spowodowanym uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z 2002 r.), należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ E. Podrazik /-/ A. Łaskarzewska /-/ W. Batorowicz MarK