II SAB/Sz 14/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.),, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II Sz na rozprawie w dniu 03 października 2007 r. sprawy ze skargi M. F. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę Dnia (...). M. i I. F. złożyli w Urzędzie Gminy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr (...) o powierzchni 26.200 m2. W uzasadnieniu wskazali, że decyzja w tym zakresie jest im potrzebna w celu podjęcia decyzji o ewentualnym zakupie powyższej działki na cele jednorodzinnego budownictwa mieszkaniowego. Jednocześnie we wniosku wskazali, że zabezpieczenie uzbrojenia technicznego tej działki jest wystarczające dla projektowanego budownictwa, gdyż: 1. Energia elektryczna (ok. 12 kW na budynek) jest obiecana przez ENEA pismem z dnia (...) 2. Woda (ok. 0,4 m3/dziennie na budynek) będzie dostarczana z indywidualnych studni wierconych, o głębokości mniejszej niż 30m (nie wymagają zezwolenia wodno – prawnego). 3. Ścieki odprowadzane do kanalizacji sanitarnej lub przydomowych ekologicznych oczyszczalni. 4. Odpady komunalne odbierane na ogólnych zasadach. 5. Inne ścieki i odpady – nie przewiduje się ich wystąpienia. W opisie planowanego sposobu zagospodarowania działki wskazali, iż mają to być działki pod zabudowę jednorodzinną szeregową, z dojazdami do poszczególnych działek z drogi wewnątrzosiedlowej. Zabudowa będzie wykonywana etapami w ciągu kilku lat, pierwszy etap będzie dotyczył ok. 10 domów, docelowo będzie 50 energooszczędnych domków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z centralnie położonym miejscem spotkań mieszkańców i terenem rekreacyjnym. Powierzchnia zabudowy poniżej 50% powierzchni działki. Każdy z budynków : ok. 80 – 120 m2. Szerokość elewacji frontowej (bez garażu) 8 – 12 m. Maksymalna liczba kondygnacji: - 2. Wysokość kalenicy – poniżej 8 m. Geometria dachu : dachy dwuspadowe o kącie nachylenia 25 – 45o. Nie przewiduje się ujemnego wpływu inwestycji na środowisko. Do wniosku dołączono 8 mapek terenu z zaznaczonymi granicami działki. Pismem z dnia (...)., Urząd Gminy powołując się na art. 64 § 2 i art. 50 § 1 Kpa wezwał wnioskodawców o uzupełnienie wniosku wskazując, cyt. : 1/ zgodnie z art. 52 w związku z art. 64 ust. 1 należy potwierdzić czy istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, (art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Dz.U. Nr 80 poz. 717 z 2003r.) w zakresie dostawy energii.(...) - zgoda na zastosowanie przydomowej oczyszczalni ścieków dla planowanej inwestycji od zarządcy sieci kanalizacyjnej. 2/ (...) przedstawić planowany sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy planowanych obiektów, w tym przeznaczenie i gabaryty projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej (art. 52 ust. 2 pkt 2b ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym Dz.U. Nr 80 poz. 717 z 2003r.). - o skorygowanie wniosku w zakresie opisu inwestycji z wyszczególnieniem ilości budynków wraz z ilością lokali, miejsc postojowych, drogi, placu zabaw itp." W piśmie zawarto też pouczenie, iż nie uzupełnienie wniosku w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania wezwania spowoduje pozostawienie go bez rozpatrzenia. Po udzieleniu przez skarżących odpowiedzi, kwestionującej w/w wezwanie Wójt Gminy pismem z dnia (...), znak (...) , na podstawie art. 64 par 2 Kpa wezwał wnioskodawców M. i I. F. do ostatecznego uzupełnienia wniosku z dnia (...), w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia tego wezwania o następujące dokumenty: - uszczegółowić wniosek tj. docelowo ilość budynków, - uzupełnić wniosek w części graficznej na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy w skali 1: 500 lub 1: 1000 o wszystkie elementy zagospodarowania terenu obiektów budowlanych ( nadziemne i podziemne) oraz obszar oddziaływania w/w inwestycji zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1. i 2b w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27.03. 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Dz. U. Nr 80 poz. 717 z 2003r.) - przedłożenie umowy wykonania uzbrojenia terenu dla w/w przedsięwzięcia (sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, energetycznej i gazowej) zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług zgodnie z art. 61 ust. 5 w/w ustawy. Poinformowano też wnioskodawców, iż nie uzupełnienie wniosku w terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Jednocześnie Wójt Gminy wyjaśnił, iż wniosek inwestora jak i przyszła decyzja w zakresie określenia przestrzennych elementów przyszłej zabudowy precyzyjnie muszą lokalizować zamierzenia inwestycyjne w terenie (art. 54 i art. 61) w nawiązaniu do przepisów odrębnych (Prawo budowlane, Prawo ochrony środowiska itp.) Również art. 52 ust 2 pkt.2c wymienia element fakultatywny jakim jest zespół danych charakteryzujący wpływ na środowisko planowanej inwestycji w związku z tym staje się on obowiązkowy w przypadku, gdy zamierzenie nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Poinformowano też wnioskodawców, iż Urząd Gminy nie podziela ich stanowiska, odnośnie przedłożonej umowy w sprawie uzbrojenia terenu z Przedsiębiorstwem Usługowo Produkcyjnym "A". Ustawodawca jednoznacznie określił, w art. 61 ust. 5, że wnioskodawca ma zagwarantować wykonanie uzbrojenia terenu w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Uzbrojenie terenu oznacza urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, elektryczne i telekomunikacyjne wybudowane pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią, konieczne dla funkcjonowania budynku lub innego zamierzenia inwestycyjnego. Jeżeli uzbrojenie terenu nie powstało przed wystąpieniem z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, to powstanie projektowanych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem a właściwą jednostką, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług. Wniosek powinien określać docelowy odbiór ścieków do kanalizacji sanitarnej, przy takiej ilości budynków a nie źródła zastępczego jakim jest przydomowa oczyszczalnia ścieków. Wniosek powinien określać docelowe a nie alternatywną infrastrukturę techniczną przedłożona przez wnioskodawców umowa nie spełnia więc wymogów art. 61 ust 5 w/w ustawy: We wniosku ma zostać graficznie określony sposób zagospodarowania terenu, a skala tego wniosku (odpowiadająca skali przyszłej decyzji) pokrywa się ze skalą projektu zagospodarowania działki ( w praktyce l: 500 lub l: 1000). Oznacza to, że zarówno wniosek inwestora, jak i przyszła decyzja w zakresie określenia przestrzennych elementów przyszłej zabudowy precyzyjnie muszą lokalizować zamierzenie inwestycyjne w terenie, już na etapie określenia warunków zabudowy. Musi na tym etapie nastąpić odniesienie do przepisów szczególnych, jakim jest prawo budowlane, oraz przepisów rozporządzenia ministra infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U Nr 75, poz. 690 z późn.zm.). Pismem z dnia (...) znak (...) Wójt Gminy powiadomił wnioskodawców, iż na podstawie art. 64 § 2 Kpa postanawia pozostawić bez rozpoznania ich wniosek z dnia (...) uzupełniony w części dnia (...) o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 50 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami w zabudowie bliźniaczej i szeregowej na działce nr geod. (...). W uzasadnieniu wskazał, iż pismem z dnia (...) oraz pismem z dnia (...) wnioskodawcy zostali wezwani do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku. Wobec braku danych w zakresie: - uzupełnienia wniosku w części graficznej na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, w skali 1: 500 lub 1: 1000 o wszystkie elementy zagospodarowania terenu obiektów budowlanych ( nadziemne i podziemne) oraz obszaru oddziaływania w/w inwestycji zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1. i 2b w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27.03. 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z 2003r.) - przedłożenia umowy wykonania uzbrojenia terenu dla w/w przedsięwzięcia (sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, energetycznej i gazowej) zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług zgodnie z art. 61 ust. 5 w/w ustawy, stosownie do treści art. 64 § 2 k.p.a. nie można rozpatrzyć pozytywnie przedmiotowego wniosku i z powodu upływu terminu do jego uzupełnienia sprawa pozostaje bez dalszego rozpoznania. Jednocześnie poinformowano, iż Inwestor po ponownym złożeniu kompletu wymaganych dokumentów będzie mógł uzyskać decyzję o warunkach zabudowy w ramach nowego postępowania administracyjnego. Organ wskazał też, że nie podziela stanowiska zawartego w piśmie wnioskodawców z dnia (...)., ponieważ wszystkie szczegóły zostały zawarte w wezwaniu z dnia (...) Przedsiębiorstwo Usługowo-Produkcyjne "B" nie jest jednostką organizacyjną czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług jak: Zakład Energetyczny, Zakład Gazowniczy itd., i nie spełnia warunków art. 61 ust 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 poz. 717 z 2003r.). Po otrzymaniu powyższego postanowienia M. F. wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy w związku z jego wnioskiem z dnia (...) o ustalenie warunków zabudowy dla wskazanej w nim inwestycji. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż wezwanie do uzupełnienia wniosku może dotyczyć tylko któregoś z elementów wymienionych w art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że wszystkie wymienione w tym przepisie wymogi formalne wniosku zostały wypełnione. Dalej skarżący stwierdza, iż Wójt bezpodstawnie domaga się od niego sporządzenia części graficznej wniosku na kopii mapy zasadniczej lub katastralnej przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Jest to wymóg nie mający podstaw prawnych. Zgodnie z art. 52 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kopia mapy dostarczanej przez wnioskodawcę jest potrzebna tylko do określenia granic terenu objętego wnioskiem. Mapka z zaznaczonymi granicami przy wykorzystaniu komputerowej kopii mapy zasadniczej została dostarczona, a ustawa nie wymaga by planowana zabudowa została przedstawiona na urzędowej kopii mapy. To Wójt, w decyzji o warunkach zabudowy, powinien część graficzną swojej decyzji przedstawić na kopiach mapy, a nie bezprawnie domagać się by to Obywatele wypełniali za Gminę obowiązki nałożone na nią rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U.Nr 164 poz. 1588) które w art.9 ust.3 stwierdza, iż część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. l, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa wart. 52 ust. 2 pkt l ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Urząd Gminy na swojej oficjalnej stronie internetowej opublikował wzór wniosku, który należy wypełnić. Porównanie tego wzoru ze zgłoszonymi przez skarżącego w podaniu z (...) danymi wskazuje, że wszystkie informacje, których żąda Gmina w celu określenia warunków zabudowy zostały we wniosku podane. We wzorze podanym przez Gminę w pkt 2b jest mowa o opracowaniu w formie graficznej, ale nie ma wymogu, żeby to było sporządzone na kopii urzędowej mapy. Również uzależnienie wszczęcia postępowania od dostarczenia umowy z :przedsiębiorstwem takim jak Zakład Energetyczny, Zakład Gazowniczy itd. jest całkowicie sprzeczne z prawem. Gmina nie wskazała żadnego przepisu prawnego uznającego za ważne tylko umowy z takimi firmami. Mimo bezprawności żądania Wójta Gminy skarżący na dowód, że projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dostarczył umowę z firmą specjalizującą się w wykonywaniu tego typu robót. Dołączona umowa w pełni gwarantuje wykonanie uzbrojenia, o które chodziło ustawodawcy. Do wydania decyzji potrzebne jest zapewnienie budowy urządzeń a nie dostawy mediów. Uzbrojenie terenu, rozumiane tak jak to zdefiniował ustawodawca, może być zapewnione przez różne firmy, a nie wyłącznie Zakład Energetyczny czy Zakład Gazowniczy, jak tego chce Wójt Gminy . Taki wymóg miałby sens gdyby z definicji wynikał obowiązek dostawy mediów a nie budowy urządzeń. Jednakże w tym wypadku nawet ten sprzeczny z prawem wymóg stawiany przez Wójta został faktycznie przez spełniony przez skarżącego, ponieważ wykazał, że inwestycja dla swego powstania potrzebuje: 1. prądu - Zakład Energetyczny pisemnie zapewnia dostawę mediów dla 50 domków a firma B gwarantuje wykonanie odpowiedniego uzbrojenia. 2. gaz - jest niepotrzebny, ponieważ inwestor nie przewiduje zasilania w to medium planowanych domków. 3. woda- planuje się wybudowanie studni wierconych, do budowy, których żadne umowy czy zezwolenia, poza umową z firmą B, nie są wymagane. 4. kanalizacja-planuje się podłączenie się do gminnej kanalizacji, więc Wójt Gminy najlepiej wie czy może na takie podłączenie zezwolić a umowa z firmą B gwarantuje wykonanie niezbędnych urządzeń i podłączeń. Gdyby Gmina uchylała się od takiego zezwolenia to inwestor wskazuje gotowość wykonania indywidualnych oczyszczalni ścieków zapewniających ich oczyszczenie nie gorsze niż oczyszczalnia "centralna". Prawo wodne zezwala na instalowanie takich oczyszczalni bez żadnych zezwoleń i wbrew twierdzeniom Wójta, żadna zgoda Zarządcy sieci kanalizacyjnej nie jest wymagana. Odpowiadając na skargę Wójt Gminy wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie wskazując, iż na informację organu o pozostawieniu sprawy bez rozpatrzenia – na podstawie art. 64 § 2 kpa – skarga nie przysługuje. Wyjaśnił też, iż pozostawił sprawę bez rozpoznania z uwagi na brak uzupełnienia wniosku w części graficznej – na kopii mapy zasadniczej, lub na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, o wszystkie elementy zagospodarowania terenu obiektów budowlanych (naziemnych i podziemnych) oraz o obszar oddziaływania w/w inwestycji zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz umów na wykonanie uzbrojenia terenu dla w/w inwestycji (sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, energetycznej i gazowej) zawartych pomiędzy właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem – zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy. Pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza stwierdzenie przez organ administracji publicznej, że podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie zaznaczyć należy, iż w sprawie załatwianej w drodze wydania decyzji administracyjnej działanie organu, polegające na poinformowaniu strony o pozostawieniu jej wniosku (podania) bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 kpa w związku z nieusunięciem w terminie jego braków formalnych, może być zaskarżone do sądu administracyjnego w drodze skargi na bezczynność tego organu (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm. dalej przytoczanej jako P.p.s.a.). Bezczynność polega m.in. na niewydawaniu decyzji w sytuacji, gdy sprawa winna być załatwiona przez wydanie decyzji. Skarga okazała się jednak nieuzasadniona, albowiem w niniejszej sprawie, zachodziły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 kpa stanowiące podstawę do zastosowania przez organ administracji dyspozycji tego przepisu. Wprawdzie skarżący ma rację podnosząc, iż rozpatrując wniosek o wydanie warunków zabudowy organ właściwy do wydania takiej decyzji uprawniony jest jedynie do żądania uzupełnienia wniosku jedynie w zakresie, objętym treścią art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określającym co taki wniosek powinien zawierać, przy czym jeżeli chodzi o charakterystykę inwestycji, o której mowa w pkt 2 tego przepisu – to brakiem wniosku jest niepodanie tej charakterystyki przez wnioskodawcę. W tym tylko zakresie organ może żądać uzupełnienia wniosku o wydanie decyzji w warunkach zabudowy, gdyż tylko niespełnienie w podaniu (wniosku) zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa stanowi jego brak formalny, co uprawnia organ do żądania jego uzupełnienia w tym zakresie. Niedopuszczalne było żądanie przez organ uzupełnienia wniosku w pozostałym wskazanym w pismach z dnia 16.04.2007r. i 25.04.2007r. zakresie, w tym w szczególności przedłożenia umowy lub umów, zapewniających wykonanie uzbrojenia terenu dla wnioskowanej inwestycji. Jeżeli wniosek zawierał charakterystykę planowanej inwestycji, a organ uznał zawarte w nim dane za niewystarczające do wydania decyzji o warunkach zabudowy, powinien sprawę rozstrzygnąć przez wydanie decyzji odmownej, wskazując w jej uzasadnieniu przyczyny i podstawę takiego właśnie rozstrzygnięcia. Do takiej sytuacji bowiem odnosi się art. 61 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym. Organ nie może jednak uznać braku umów o której mowa w ust. 5 tego przepisu za brak formalny wniosku, do czego odnosi się art. 64 § 2 kpa. W niniejszej sprawie organ miał jednak rację, jeśli chodzi o zawarte w piśmie z 25.04.2007r. żądanie uzupełnienia wniosku przez określenie granic terenu objętego wnioskiem i jego zagospodarowania przedstawionych na kopii mapy zasadniczej a w przypadku jej braku - kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który inwestycja ta będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Wymóg ten wynika wprost z treści powołanego wyżej i przytaczanego przez skarżącego przepisu art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kwestionowanie przez wnioskodawcę tego wymogu, również w skardze, nie było więc zasadne, a niespełnienie w terminie żądania organu o uzupełnienie wniosku w w/w zakresie, mogło w świetle art. 64 § 2 kpa stanowić podstawę do pozostawienia wniosku bez rozpoznania – do czasu jego uzupełnienia w tym zakresie. Przedstawienie przez skarżącego terenu objętego wnioskiem na kopii komputerowej mapy, a nie kopii urzędowej, pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego było więc niewystarczające i stanowiło brak formalny wniosku. Z powyższego wynika, że w tym zakresie w sprawie nie zachodziła nieuzasadniona bezczynność organu, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej P.p.s.a.). W tej sytuacji uznać należało skargę za nieuzasadnioną, co skutkuje jej oddaleniem na podstawie art. 151 P.p.s.a.