VIII SA/Wa 443/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Asesor WSA Artur Kot, Protokolant A.B., po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2007 r. sprawy ze skargi A.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia (...) kwietnia 2007 r. nr (...) w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...]., nr [...] Starosta G. działając na podstawie art. 90 w związku z art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880), dalej jako ustawa o ochronie przyrody, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz. U. Nr 219, poz. 2229), załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. Nr 228, poz. 2306), obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 28 października 2004 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni za rok 2005 (M.P. Nr 55 poz. 779) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm.) orzekł o wymierzeniu A.H. administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 36 640, 65 złotych za usunięcie z terenu działki o nr ewidencyjnym [...] bez wymaganej zgody uprawnionego organu dwóch wierzb o ustalonym obwodzie pni 169 i 130 cm. W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz wyjaśnił, iż zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody wójt burmistrz lub prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia, natomiast zgodnie z art. 90 powołanej ustawy czynności określone w art. 83 -89 w zakresie w jakim wykonywane są przez wójta burmistrza lub prezydenta miasta w odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy, wykonuje starosta. W związku z powyższym, jak również biorąc pod uwagę fakt, iż A.H. nie posiadał zezwolenia na wycięcie dwóch wierzb z użytkowanej przez siebie nieruchomości organ uznał, iż naliczenie kary jest obligatoryjne. A.H. złożył odwołanie od powyższej decyzji i zaskarżając ją w całości wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu podał, iż wycinka drzew nastąpiła w związku z zagrożeniem życia i mienia, tj. domku letniskowego, którego jest wyłącznym właścicielem. Nadto podał, iż w chwili wycinki drzewa były całkowicie martwe i spróchniałe i w każdej chwili groziły zawaleniem. Odwołujący się przyznał, iż przepisy dotyczące wycinania drzew nie przewidują w tym zakresie wyjątków, jednakże w jego ocenie życie i zdrowie ludzkie stanowią wartości cenniejsze, zaś organ również w tej sprawie winien kierować się zasadami racjonalnego postępowania i chronić interesy obywateli. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. po rozpatrzeniu odwołania, działając na mocy art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. uchyliło pkt I zaskarżonej decyzji oraz wymierzyło A.H. karę pieniężną w kwocie 36 708, 79 zł za usunięcie z terenu działki o nr ewid. [...] bez wymaganej zgody organu uprawnionego dwóch wierzb o obwodzie pnia 169 i 130 cm., utrzymując w pozostałej części zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przytoczył treść przepisu art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 90 uzasadniającym właściwość starosty do orzekania w sprawach dotyczących nieruchomości będących własnością gminy, nadto treść art. 89 ust 1 zgodnie z którym karę ustala się w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew i krzewów ustalonej na podstawie stawek o których mowa w art. 85 ust. 4 pkt 1, ust. 5 i 6. Wykonując upoważnienie zawarte w art. 85 ust. 4 powołanej ustawy Minister Środowiska wydał rozporządzenie z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek dla poszczególnych rodzajów drzew i krzewów, ustalając w nim stawki opłat za 1 cm obwodu pnia drzewa mierzonego na wysokości 130 cm i współczynniki różnicujące stawki w zależności od obwodu pnia drzewa mierzonego na wysokości 130 cm. Organ uznał, iż zgromadzony materiał dowodowy pozwala przyjąć, iż odwołujący usunął z dzierżawionej przez siebie nieruchomości dwie wierzby, a najmniejsze promienie usuniętych drzew miały odpowiednio 30 i 23 cm. Nadto organ podał, iż zgodnie z art. 89 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, jeżeli ustalenie obwodu zniszczonego lub usuniętego bez zezwolenia drzewa jest niemożliwe z powodu braku kłody obwód do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustala się przyjmując najmniejszy promień pnia i pomniejszając wyliczony obwód o 10 %. Stosując powołane przepisy organ ustalił obwody usuniętych drzew – odpowiednio 169,56 i 130 cm oraz współczynnik różnicujący stawki w zależności od obwodu pnia mierzonego na wysokości 130 cm - 3,7. Natomiast zwaloryzowana stawka za 1 cm obwodu pnia drzewa mierzonego na wysokości 130 cm ustalona została w obwieszczeniu Ministra Środowiska z dnia 28 października 2004 r. w sprawie stawek opłat za usuniecie drzew i krzewów oraz koszt za zniszczenie zieleni na 2005 r. i dla wierzby wynosi ona 11,04 zł. W związku powyższym organ ustalił wysokości kary pieniężnej za każde z drzew odpowiednio 20.778,56 zł oraz 15.930,23 zł, łącznie więc określił karę administracyjną na kwotę 36.708,79 zł. Ponieważ organ I instancji dokonał zaokrąglenia obwodu pnia jednej z wierzb ze 169,56 do 169 cm, co spowodowało zaniżenie kary o 68,14 złotych , organ odwoławczy zmienił zaskarżona decyzję w tym zakresie. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. podniosło, iż na usunięcie obumarłego drzewa zawsze wymagane jest zezwolenie, a jego brak powoduje po stronie organu obowiązek nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i sytuację tą należy odróżnić od przypadku, gdy strona nie musi ponosić opłat za usunięcie obumarłego drzewa. W ocenie organu przepisy nie przewidują możliwości odstąpienia od wymierzenia bądź złagodzenia kary, dlatego podnoszony zarzut, iż drzewa były obumarłe i zagrażały życiu lub mieniu nie może zostać uwzględniony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A.H. wniósł o uchylenie w całości powyższej decyzji oraz umorzenie postępowania. W uzasadnieniu skarżący podał, iż przyczyną usunięcia drzew bez zezwolenia było zagrożenia dla życia i mienia. Drzewa były całkowicie spróchniałe i martwe, co zdaniem skarżącego potwierdzić może pracownik Urzędu Gminy W., który był na oględzinach terenu. Skarżący podał, iż musiał podjąć natychmiastowe decyzje o usunięciu drzew, ponieważ wiały silne wiatry i drzewa groziły zawaleniem. Nadto wskazał, iż wysokość kary jest niewspółmierna do czynu który popełnił, gdyż przekracza wartość działki i domku, który się na niej znajduje. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga A.H. zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przedmiotem oceny Sądu w toku niniejszego postępowania jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R., którą organ ten uchylił punkt I decyzji organu I instancji i wymierzył A.H. karę pieniężną w kwocie 36 708, 79 zł za usunięcie z terenu działki o nr ewidencyjnym 1844/11 , bez wymaganej zgody organu uprawnionego , dwóch wierzb, to jest o 68,14 złote wyższą aniżeli kara wymierzona przez organ pierwszej instancji. W ocenie Sądu taka decyzja organu odwoławczego rażąco narusza przepisy prawa, a w szczególności art. 139 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Statuowana w tym przepisie zasada reformationis in peius polega na tym, iż organ odwoławczy nie może zmienić rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji na niekorzyść odwołującej się strony. Znaczenie powyższej zasady w systemie prawa administracyjnego podkreśla orzecznictwo sądów. W wyroku z dnia 24 czerwca 1993 r., sygn. akt III ARN 33/93 (Pip 1994, Nr 9, s. 112) Sąd Najwyższy wraził pogląd, iż respektowanie zakazu reformationis in peius w postępowaniu odwoławczym należy uznać za jedną z fundamentalnych zasad prawa procesowego w demokratycznym państwie prawa. Jednocześnie ustawodawca przewidział wypadki, w których możliwe jest odstąpienie od powyższej zasady - są to rażące naruszenie prawa w decyzji organu I instancji oraz rażące naruszenie interesu społecznego. Charakter obu przesłanek został precyzyjnie wyjaśniony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 marca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1149/04 (lex 165003). W orzeczeniu tym Sąd zaznaczył, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu tego przepisu to przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny . Ma ono miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i owo naruszenie prawa prowadzi do niemożności zaakceptowania takiej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Z kolei rażące naruszenie interesu społecznego nie jest samoistnym kryterium odstąpienia od zakazu wyrażonego w art. 139 k.p.a., ale wchodzi w grę dopiero wówczas, gdy w postępowaniu odwoławczym zostanie stwierdzona wadliwość decyzji, choćby nie w stopniu rażącym. Orzecznictwo i doktryna stoi na zgodnym stanowisku, iż każdorazowo, gdy organ odwoławczy orzeka na niekorzyść strony odwołującej się obowiązany jest wskazać w uzasadnieniu decyzji, że w sprawie zaistniała jedna z przesłanek dopuszczalności rezygnacji z zakazu reformationis in peius. Podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 1986 r., II SA 1500/85 formułując tezę, iż organ odwoławczy może orzec na niekorzyść odwołującego się, jeżeli szczegółowo wykaże, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, te bowiem przesłanki w myśl art. 139 k.p.a. tworzą wyjątek od zasady zakazu orzekania na niekorzyść odwołującego się (por. także wyrok NSA z dnia 6 lutego 1989 r., IV SA 1101/88, ONSA 1989/2/71). Oznacza to, że posługiwanie się w praktyce art. 139 k.p.a. winno być również poddawane wnikliwej kontroli sądów i ograniczone do sytuacji absolutnie wyjątkowych z punktu widzenia praworządności ( por. wyrok Sadu Najwyższego z 24 czerwca 1993 roku, III ARN 33/93). W niniejszej sprawie organ odwoławczy niewątpliwie uchybił tym zasadom. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. wydana na skutek odwołania A.H. zwiększa wysokość należnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia drzewa, w związku z czym orzeczenie organu pogarsza dotychczasową sytuację procesową skarżącego. W takim przypadku, w świetle powołanych wyżej uwag, rolą organu odwoławczego było wykazanie w uzasadnieniu decyzji, iż zaistniał stan określony w art. 139 k.p.a., a więc decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W rozpoznawanej sprawie organ nie wykazał, czy przesłanki te zachodzą. Z art. 7, 77 § 2 i art. 80 k.p.a. wynika obowiązek wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego , zaś ta ocena winna znaleźć w świetle art. 107 § 3 k.p.a. pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie jest bowiem źródłem informacji dotyczącej sposobu rozumowania organu podejmującego decyzję, jak również przyjętych przez niego założeń stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Jego zadaniem jest zatem wszechstronne wyjaśnienie rozstrzygnięcia objętego częścią dyspozytywną decyzji. Sporządzając uzasadnienie decyzji organ administracji publicznej winien mieć na uwadze szczególna funkcję jaką przepisy kodeksu postępowania administracyjnego wyznaczają tej części decyzji i wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Zawarte w uzasadnieniu motywy rozstrzygnięcia są bowiem istotne dla strony, która korzystając z przysługującego jej prawa zaskarżenia decyzji będzie mogła ocenić i ustosunkować się do argumentów organu wydającego decyzję. Uzasadnienie decyzji stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. stanowi jej integralną część i kontroli sądu podlega decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem (por. wyrok naczelnego Sądu Administracyjnego , sygn. akt I SA/Gd 668/98). Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, przyczyn dla których odmówił dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. Dopiero po spełnieniu tych wymogów uzasadnienie w dostatecznym stopniu motywuje rozstrzygnięcie i pozwala na poznanie i ocenę rozumowania organu poprzedzającego konkluzję znajdującą swój wyraz w rozstrzygnięciu. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie rozstrzygnięcia wydanego na niekorzyść strony odwołującej się nie zawiera uzasadnienia, dlatego decyzja organu drugiej instancji rażąco narusza prawo. Brak motywów organu odwoławczego czyni niemożliwym dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny. Należy zauważyć, iż zakaz reformationis in peius w postępowaniu odwoławczym dotyczy szczególnie istotnych wartości , wynikających wprost z art. 1 Konstytucji i nie zastosowanie się do tej zasady winno być szczegółowo uzasadnione. Należy mieć na uwadze fakt, iż błędne zastosowanie art. 139 k.p.a. przez organ, a wiec wydanie decyzji na niekorzyść strony pomimo braku okoliczności warunkujących dopuszczalność takiego orzekania skutkuje nieważnością decyzji. Wobec tego brak stosowanego uzasadnienia decyzji w tym zakresie uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny, czy decyzja ta jest zgodna z prawem, czy też dotknięta jest wadą nieważności. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien wnikliwie przedstawić argumentację w zakresie zaistnienia podstaw do zmiany decyzji na niekorzyść odwołującej się strony . Z uwagi na dostrzeżone uchybienia procesowe, mogące mieć wpływ na wynik sprawy Sąd uchylił zaskarżona decyzję. W związku z tym nie dokonywano oceny zarzutów w zakresie naruszenia prawa materialnego. W tym stanie rzeczy Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c i art. 152 p. p. s. a. orzekł jak w sentencji wyroku.