II SA/Wa 369/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA - Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras (spraw.), Sędzia WSA - Sędzia WSA Janusz Walawski, Protokolant - D. K., po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2007 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego, uiszczenia opłat za używanie lokalu oraz opłat pośrednich i odszkodowania - uchyla zaskarżoną decyzję, - zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, - zasądza od Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej na rzecz skarżącej W. S. kwotę 340 (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Oddziału Regionalnego w Warszawie Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...], działając na podstawie art. 37a ust. 1 i 2 oraz art. 13 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. z 2005 r. Dz. U. Nr 41, poz. 398 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., zobowiązał W. S. do opróżnienia lokalu mieszkalnego nr 93 przy ul. [...] w W. wraz ze wszystkimi wspólnie zamieszkałymi osobami oraz uiszczenia opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich, jak również zapłaty odszkodowania w wysokości 200% wartości należnych opłat za używanie lokalu mieszkalnego bez tytułu prawnego za każdy rozpoczęty miesiąc począwszy od dnia 1 lipca 2004 r. do dnia zwolnienia lokalu. W uzasadnieniu podał, że W. S. zajmuje powyższy lokal bez tytułu prawnego. Lokal ów został przydzielony B. B. w wyniku przekwaterowania z lokalu przy ul. [...] na podstawie tymczasowego nakazu przydziału kwatery z dnia [...] lipca 1963 r. nr [...], z datą obowiązywania do dnia [...] grudnia 1963 r. W nakazie tym uwzględniono konkubinę M. P. jako żonę B. B., zaś po jego śmierci w lokalu pozostała konkubina bez uregulowanego tytułu prawnego. W dniu 25 stycznia 1985 r. wystąpiła ona do Kierownika Garnizonowej Administracji Mieszkań Nr [...] W. z prośbą o zameldowanie na pobyt czasowy kuzynki W. S., jako opiekunki ze względu na stan zdrowia i zezwolenie na meldunek czasowy skarżącej było przedłużane do dnia 31 stycznia 1993 r. Po śmierci M. P. w dniu [...] stycznia 1994 r., w lokalu pozostała skarżąca z czworgiem dzieci bez tytułu prawnego. Szef Służby Zakwaterowania i Budownictwa Garnizonu Stołecznego pismem z dnia [...] marca 1994 r. nr [...], odmówił przydzielenia skarżącej W. S. wymienionego wyżej lokalu i zobowiązał ją do jego opróżnienia. W wyniku pozwu skarżącej o wstąpienie w stosunek najmu, Sąd Rejonowy dla m. St. Warszawa postanowieniem z dnia 13 maja 1994 r. sygn. akt IIC 594/94, odrzucił pozew. Następnie w dniu 19 sierpnia 1998 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przydzielenie przedmiotowego lokalu do Ministra Obrony Narodowej, który zobowiązał WAM do wyjaśnienia sprawy i udzielenia odpowiedzi. W dniu 1 września 2003 r. organ uzyskał odpis prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawa z dnia 11 maja 1998 r. sygn. akt IIC 1783/94, mocą którego powództwo skarżącej przeciwko Wojskowej Agencji Mieszkaniowej o ustalenie, odrzucono. Wobec powyższego Dyrektor Oddziału Terenowego Nr 1 WAM w Warszawie w dniu 27 listopada 2003 r. wystąpił do Sądu z pozwem o opróżnienie spornego lokalu mieszkalnego przez skarżącą, zaś Sąd Rejonowy dla Warszawy Pragi postanowieniem z dnia 4 października 2004 r. sygn. akt IIC 2210/03, odrzucił pozew. Wobec powyższego w dniu 11 lutego 2005 r. wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie opróżnienia powyższego lokalu i wezwano skarżącą do dobrowolnego zwolnienia lokalu w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania, a następnie Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w Warszawie decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nr [...], zobowiązał skarżącą do opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. wraz ze wszystkimi wspólnie zamieszkałymi osobami, zapłacenia kwoty 462,24 zł tytułem opłat za używanie lokalu mieszkalnego i opłat pośrednich oraz kwoty 386,72 zł stanowiącej odszkodowanie w wysokości 200% wartości należnych opłat za używanie lokalu mieszkalnego za każdy rozpoczęty miesiąc począwszy od dnia 1 lutego 2005 r. do dnia zwolnienia lokalu. W wyniku wniesionego odwołania od powyższej decyzji, Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że w powyższym lokalu nie zamieszkuje skarżąca oraz jej nieletni i niepełnosprawni synowie Tomasz i Grzegorz. Natomiast – jak wynika z relacji sąsiadów – w godzinach wieczornych w lokalu mieszkalnym widywany jest młody mężczyzna. Ponadto – zdaniem organu – skarżąca oświadczyła, że synowie ze względu na stan zdrowia i obowiązek szkolny przebywają z ojcem dzieci, zaś ona z mężem są współwłaścicielami nieruchomości – gruntów zabudowanych w miejscowości Z., co zostało potwierdzone przez Starostwo Powiatowe w B. pismem z dnia 21 listopada 2005 r. Ów fakt świadczy również o tym, że skarżąca posiada miejsce zamieszkania. Jednakże dwukrotne wezwanie pełnomocnika skarżącej do wypowiedzenia się w przedmiotowej sprawie, pozostało bez odzewu. W dalszej części organ stwierdził, że dochodzenie przez skarżącą prawa do lokalu zamiennego po zmarłej ciotce M. P. i odszkodowania za poniesione szkody w wyniku przejęcia przez ówczesne wojskowe organy kwaterunkowe nieruchomości lokalowej przy ul. [...] w W., nie mogą być przedmiotem rozstrzygnięcia przez organ w przedmiotowej sprawie, ponieważ strona nigdy nie udokumentowała powyższych zarzutów. W tym stanie rzeczy organ pismem z dnia 22 czerwca 2006 r., które zostało doręczone w dniu 30 czerwca 2006 r., wezwał skarżącą wraz ze wszystkimi zamieszkałymi osobami do dobrowolnego zwolnienia spornego lokalu w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania. Reasumując, stosownie do treści art. 37a ust. 1 cytowanej już wyżej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, osoby zajmujące lokal mieszkalny bez tytułu prawnego są obowiązane do jego opróżnienia, uiszczenia opłaty za używanie lokalu i opłat pośrednich oraz zapłaty za każdy rozpoczęty miesiąc jego zajmowania. W odwołaniu z dnia 27 września 2006 r. do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej skarżąca stwierdziła, że bezspornym jest, iż przydział spornego lokalu na podstawie imiennego nakazu przydziału kwatery z dnia [...] lipca 1963 r. nr [...], otrzymał bezpodstawnie konkubent ciotki skarżącej. Wobec powyższego pozbawiono ciotkę skarżącej możliwości dochodzenia zadośćuczynienia za szkodę, jakiej doznała w wyniku przejęcia na potrzeby wojska, stanowiącej jej własność, połowy nieruchomości przy ul. [...]. Nie można zatem uznać, że ciotka skarżącej zamieszkiwała w spornym lokalu bez tytułu prawnego. Prawdą natomiast jest, że skarżąca nie może okazać dokumentu z tytułem prawnym do własności tego lokalu, ale nie ulega wątpliwości, że dokumenty owe znajdują się w posiadaniu wojskowych organów mieszkaniowych. Natomiast zamieszkanie skarżącej wraz z dziećmi u ciotki było podyktowane potrzebą zapewnienia tej ostatniej opieki. W konsekwencji skarżąca po śmierci swojej matki, będącej rodzoną siostrą M. P., stałaby się właścicielką wywłaszczonej nieruchomości. Wobec powyższego należy się jej zadośćuczynienie za szkodę wyrządzoną przez organy wojskowe, chociażby przez przyznanie jej prawa zamieszkania w spornym lokalu. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 13 ust. 7 cytowanej już wyżej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej obowiązku opróżnienia lokalu i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, zaś w pozostałej części utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu – powołując się na opisany już powyżej stan faktyczny i argumenty zawarte w decyzji organu pierwszej instancji – podał, że kwestia zwolnienia lokalu mieszkalnego w W. przy ul. [...], została już rozpatrzona ostateczną decyzją Szefa Służby Zakwaterowania i Budownictwa Garnizonu Stołecznego z dnia [...] czerwca 1994 r. nr [...]. Z powyższej decyzji wynika obowiązek dla skarżącej i jej dzieci zwolnienia spornego lokalu. Zatem organ pierwszej instancji zbędnie orzekł w sprawie zakończonej już ostateczną decyzją i decyzja ta jest wiążąca dla stron oraz podlega wykonaniu. W tym stanie rzeczy postępowanie w tej części było bezprzedmiotowe. Kończąc dodał, że zarzut o obowiązku zadośćuczynienia przez organ za szkodę wyrządzoną zmarłej M. P. poprzez przyznanie prawa do zamieszkania w powyższym lokalu nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma ku temu podstaw prawnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie pełnego stanu faktycznego sprawy i nieuwzględnienie jej słusznego interesu oraz art. 77 k.p.a. przez niezebranie w sprawie pełnego materiału dowodowego i niewyczerpujące jego rozpatrzenie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi powołano się na argumenty i zarzuty zawarte już w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji dodając, że wskazana przez organ decyzja Szefa Służby Zakwaterowania i Budownictwa Garnizonu Stołecznego z dnia [...] czerwca 1994 r. nr [...], nie wywołał ostatecznych skutków prawnych. W odpowiedzi na skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Na samym wstępie stwierdzić jednak należy, że argumentacja zawarta w skardze, a odnosząca się do możliwości dziedziczenia lokalu mieszkalnego, nie ma żadnego znaczenia dla rozpatrywanej sprawy, ponieważ jej przedmiotem jest opróżnienie lokalu mieszkalnego, uiszczenie opłat za używanie lokalu oraz opłat pośrednich i odszkodowania. Takie określenie przedmiotu oznacza, że Sąd bada zaskarżoną decyzję jedynie we wskazanym wyżej zakresie i nie ma możliwości wypowiadania się co do podstaw warunkujących przyznanie tytułu prawnego do lokalu. Zgodnie bowiem z treścią art. 37a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. z 2005 r. Dz. U. Nr 41, poz. 398 ze zm.), osoby zajmujące lokal mieszkalny bez tytułu prawnego są obowiązane do jego opróżnienia, uiszczenia opłaty za używanie lokalu i opłat pośrednich oraz zapłaty odszkodowania w wysokości 200 % wartości należnych opłat za używanie lokalu za każdy rozpoczęty miesiąc jego zajmowania. W takim przypadku dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego oraz wysokości należnych opłat i odszkodowań, a więc bez zbadania przyczyn, z powodu których osoba zobowiązana nie legitymuje się tytułem prawnym do lokalu. Istotny jest jedynie fakt nieposiadania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego. Dodać ponadto należy, że tytułem prawnym stanowiącym podstawę prawną do zajmowania lokalu mieszkalnego należącego do zasobów Wojskowej Agencji Mieszkaniowej jest m. in. decyzja administracyjna (art. 29 i 37 ustawy). Natomiast "przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena z punktu widzenia zgodności z prawem procesu konkretyzacji (zastosowania) norm prawa materialnego (głównie administracyjnego) w określonej sytuacji faktycznej. Zadaniem sądu zatem jest ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał procesowy jest pełny, czy został zebrany prawidłowo i jest wystarczający do wymaganego przez prawo ustalenia podstawy faktycznej decyzji." (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2006 r., sygn. akt II FSK 488/05 – LEX nr 205715). Tymczasem z zebranego przez organ materiału dowodowego wynika, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, czego zresztą sama nie kwestionuje. Natomiast argumenty uzasadniające – jej zdaniem – uzyskanie prawa do lokalu mieszkalnego w drodze dziedziczenia, mogą być przedmiotem odrębnego postępowania. Jednakże zgodzić się należy z zarzutem zawartym w skardze, że powołana przez organ decyzja z dnia [...] czerwca 1994 r., nie powoduje w rozpoznawanej sprawie bezprzedmiotowości poprzez fakt, że dotyczy sprawy poprzednio już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Zasada trwałości decyzji ostatecznej wyrażona w art. 16 k.p.a., gwarantowana jest poprzez przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i dotyczy wydania kolejno po sobie decyzji załatwiających sprawę co do istoty. Innymi słowy mówiąc, zastosowanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., następuje jedynie w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie następującymi decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość natomiast występuje wówczas, gdy w sprawie są te same podmioty, dotyczy tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia – wbrew stanowisku zajętemu przez organ drugiej instancji – z tożsamością przedmiotową, bowiem na skarżącą nie nałożono w decyzji Szefa Służby Zakwaterowania i Budownictwa Garnizonu Stołecznego z dnia [...] czerwca 1994 r. nr [...] tego samego obowiązku, co będącego przedmiotem odwołania od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego w Warszawie Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] września 2006 r. nr [...]. Powyższą decyzją, mając za podstawę § 82 ust. 1 zarządzenia nr 31/MON z dnia 30 czerwca 1976 r. w sprawie przydzielania, zwalniania i remontów osobnych kwater stałych oraz właściwości organów wojskowych w tych sprawach (Dz. Rozk. MON z 1976 r., poz. 16) w zw. z art. 46 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. – Prawo lokalowe (tekst jedn. z 1987 r. poz. 165), wezwano skarżącą do zwolnienia spornego lokalu zajmowanego bez tytułu prawnego. Na samym wstępie zauważyć jednak należy, że przepis § 82 ust. 1 powyższego aktu prawnego, ma jedynie charakter kompetencyjny. Zgodnie z jego treścią, wojskowe organy kwaterunkowo – budowlane załatwiają sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygających sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Na marginesie niejako zauważyć należy, że organ wydając powyższą decyzję powołał błędny akt promulgacyjny, bowiem powyższe zarządzenie zostało zamieszczone w dzienniku Rozkazów MON z 1984 r. Jednakże analizując tylko samą sentencję powyższej decyzji zwrócić należy uwagę na fakt, że skarżącą wezwano do zwolnienia lokalu, a nie do opróżnienia. Według § 31, jeżeli osoba obowiązana do zwolnienia osobnej kwatery stałej w przypadkach wymienionych w art. 28 ustawy albo w razie otrzymania innej kwatery w ramach zamiany lub poprawy warunków mieszkaniowych, nie zwolni tej kwatery wraz ze wszystkimi osobami wspólnie zamieszkałymi najpóźniej w ciągu 30 dni od dnia rzeczywistej możliwości zamieszkania w innej kwaterze lub lokalu mieszkalnym, garnizonowy organ kwaterunkowo – budowlany wydaje decyzję o opróżnieniu lokalu. Zatem powyższa decyzja nie nakazywała skarżącej opróżnienie lokalu, a jedynie zwolnienie go i tym samym nie jest ona tożsama z decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego w Warszawie Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] września 2006 r. nr [...], zobowiązującą W. S. do opróżnienia lokalu mieszkalnego. Natomiast przywołany w tym przepisie art. 28 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych Dz. U. Nr 19, poz. 121 ze zm.), wskazuje w jakich konkretnie sytuacjach żołnierze zawodowi, byli żołnierze zawodowi, członkowie rodziny żołnierza zawodowego oraz osoby nie uprawnione do osobnych kwater stałych są obwiązane do ich zwolnienia wraz z osobami wspólnie zamieszkałymi. Abstrahując już od faktu, czy skarżąca spełniała powyższe warunki czy też nie, z zestawienia powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że decyzja o opróżnieniu lokalu mieszkalnego mogła być wydana jedynie wówczas, kiedy osoba zobowiązana decyzją właściwego organu nie zwolniła wcześniej osobnej kwatery stałej. Reasumując, decyzja Szefa Służby Zakwaterowania i Budownictwa Garnizonu Stołecznego z dnia [...] czerwca 1994 r. nr [...] (wzywająca do zwolnienia lokalu) nie była tożsama przedmiotowo z decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego w Warszawie Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] września 2006 r. nr [...] (nakazująca opróżnienie lokalu). Zauważyć również na koniec należy, że w myśl aktualnie obowiązującej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. z 2005 r. Dz. U. Nr 41, poz. 398 ze zm.), przewidziano możliwość wydania zarówno decyzji w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego, jak i decyzji w przedmiocie zwolnienia lokalu mieszkalnego (art. 42 ust.1). W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 152 i 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 i 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.