IV SA/Wr 296/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Protokolant Anna Rudzińska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 10 października 2007 r. sprawy ze skargi D. K. na postanowienie Dolnośląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie odmowy wypłaty zasiłku pogrzebowego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Dolnośląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej we W. działając na podstawie art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 96, poz. 667 ze zm.); dalej ustawa o Państwowej Straży Pożarnej w związku z art. 134 kpa - po rozpoznaniu odwołania st. ogn. D. K. od pisma Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej we W. z dnia [...], nr [...] odmawiającego wypłaty zasiłku pogrzebowego po zmarłym w dniu [...] ojcu – stwierdził niedopuszczalność odwołania. W piśmie z dnia [...] wskazano, że zasiłek pogrzebowy zgodnie z art. 104 ust. 1 pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie przysługuje D. K., ponieważ do raportu (wniosku) z dnia 29 grudnia 2006 r. o jego wypłatę dołączył kserokopię decyzji ZUS przyznającej zasiłek pogrzebowy F. K. oraz kserokopie faktur, których nabywcą jest F. K. Aby udowodnić koszty rzeczywiście poniesione przez strażaka należy do raportu dołączyć oryginały faktur (rachunków) wystawionych na nazwisko strażaka oraz oryginał decyzji ZUS- na osobę uprawnioną do zasiłku. D. K. uznał, że pismo to jest decyzją administracyjną i wniósł od niej odwołanie. W odwołaniu tym zarzucił naruszenie: art. 2 Konstytucji poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, art. 32 ust. 1 Konstytucji poprzez nierówne traktowanie strony w tym samym stanie faktycznym i prawnym, prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 104 ust. 1 pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, przepisów procedury administracyjnej – w szczególności poprzez brak zastosowania decyzji administracyjnej, wyrażonej w art. 104 kpa. D. K. podniósł, że jednostka ma prawo do załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Domniemanie to oznacza, że organ załatwiający sprawę, ma obowiązek wydania decyzji, bowiem unikanie tej formy godzi w konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego i zamyka jednostce drogę do procesu. Z domniemania tego wynika, że nazwa danego aktu nie ma znaczenia dla zakwalifikowania go jako decyzji administracyjnej, bo decydujące znaczenia ma treść aktu. Organ I instancji naruszył zasadę równego traktowania obywateli wobec prawa wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji poprzez wydanie przez ten organ w czerwcu 2006 r. decyzji przyznającej w trybie art. 104 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy zasiłek pogrzebowy innemu strażakowi W. W., mimo że nie poniósł on kosztów pogrzebu. Ponadto organ orzekający nie zapewnił stronie czynnego udziału w postępowaniu, co spowodowało brak możliwości obrony oraz zapoznania się z materiałem dowodowym. Organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] stwierdził niedopuszczalność tego odwołania. W jego uzasadnieniu wskazał, że z treści art. 104 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie można wnioskować, że przyznanie bądź odmowa przyznania zasiłku pogrzebowego następuje w drodze decyzji administracyjnej. Aby organ administracji mógł należącą do jego właściwości indywidualną sprawę administracyjną rozstrzygnąć w drodze decyzji administracyjnej, od której przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia, musi mieć do tego wyraźne upoważnienie wynikające z przepisów prawa materialnego rangi ustawowy. Bez takiego upoważnienia nie ma prawnej możliwości skorzystania z tej formy prawnej rozstrzygnięcia spraw indywidualnych. Ustawa o Państwowej Straży Pożarnej nie ustala organów właściwych do przyznania zasiłku pogrzebowego, jak to ma miejsce w odniesieniu do np. uprawnień mieszkaniowych (art. 83 ust. 5 tej ustawy). Oznacza to wprost, że uprawnionym do ustalenia wysokości zasiłku pogrzebowego jest kierownik jednostki organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej. Sprawy wynikające z podległości służbowej pracowników organów państwowych i innych jednostek organizacyjnych zostały, na podstawie art. 3 § 3 kpa, wyłączone z postępowania administracyjnego, jednak przepis dopuszcza stosowanie kodeksu na zasadach określonych w przepisach szczególnych. Przykładem takich przepisów w ustawie o Państwowej Straży Pożarnej będą art. 32 i 83 . Pozostałe sprawy indywidualne strażaków powinny być załatwiane w drodze pisma informującego o sposobie załatwienia sprawy. Pogląd ten jest ugruntowany zarówno w piśmiennictwie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych. Dla przykładu: "Stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 kpa, że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji administracyjnej, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej."; "Z art. 11 ust. 1 oraz art. 47 ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych nie wynika, aby zameldowanie następowało w drodze decyzji lub było równoznaczne z wydaniem decyzji" (wyrok NSA z dnia 17 grudnia 1985r., III SA 988/85, ONSA 1985/2/38 z aprobującą glosą J. Borkowskiego). Żaden przepis ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie przewiduje wydania decyzji administracyjnej w sprawie zasiłku pogrzebowego. Przyznanie strażakowi zasiłku pogrzebowego z tytułu śmierci członka rodziny, powinno mieć charakter czynności prawnej uznającej roszczenie służące realizacji tego uprawnienia przyznanego przez prawo materialne. Oznacza to, że dla skutecznej realizacji tego uprawnienia i wywołania skutków wystarczy skierować do strażaka pismo informujące o realizacji przysługującego uprawnienia. W piśmie tym należy poinformować również o podstawie prawnej i okolicznościach rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy strażaka. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje m. in. przypadek braku przedmiotu zaskarżenia. Odwołanie przysługuje od decyzji. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne gdy decyzja nie weszła do obrotu prawnego albo gdy czynność organu nie jest decyzją administracyjną. W przedmiotowej sprawie zachodzi druga przesłanka z wyżej wymienionych- pismo organu I instancji z dnia 12 stycznia 2007 r. skierowane do odwołującego, informujące o zajętym stanowisku, nie jest decyzją administracyjną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia. Zarzucił naruszenie art. 2 Konstytucji, wyrażającego zasadę demokratycznego państwa prawnego stanowiącego, iż: "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Obecnie nie budzi wątpliwości fakt, że z zasady demokratycznego państwa prawnego wypływa prawo do sądu oraz prawo do procesu, oznaczające przyznanie jednostce prawa do obrony interesu prawnego w unormowanym przepisami prawa procesowego postępowaniu z zagwarantowaniem prawa do obrony za pomocą środków zaskarżenia. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 19 października 1993r., (V SA 250/93, OSP 1995, nr 5 poz. 101) "prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego". Z zasady prawa do procesu wynika prawo do merytorycznego załatwienia sprawy, czyli co do jej istoty, w formie decyzji administracyjnej. Konstytucyjna zasada państwa prawnego gwarantuje stronie prawo do procesu, z której wynika prawo do merytorycznego załatwienia sprawy; jak również prawo do załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Obowiązek załatwienia sprawy co do jej istoty oznacza, że organy administracji publicznej powołane są do konkretyzacji uprawnień lub obowiązków powstałych na gruncie prawa materialnego. Po drugie zaś jednostka ma prawo do załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Powtórzył, argumenty zawarte w odwołaniu dotyczące obowiązku załatwienia sprawy przez organ w formie decyzji. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 21 lutego 1994 r. (I SAB 54/93, OSP 1995/11/222) o istocie aktu prawnego powinna przesądzać jego treść, a nie forma. Pismo nie mające formy decyzji jest decyzją administracyjną, jeżeli pochodzi od organu administracji, skierowane jest na zewnątrz i w sposób władczy rozstrzyga o prawach lub obowiązkach prawnych innych osób (fizycznych lub prawnych) w indywidualnej sprawie. W sytuacji zatem gdy przepisy prawa materialnego milczą odnośnie formy załatwienia sprawy, należy przyjąć, że sprawa powinna zostać załatwiona w formie decyzji administracyjnej, jeżeli zawiera jednostronne, władcze i konkretne rozstrzygnięcie o uprawnieniach lub obowiązkach podmiotu nie podporządkowanego organizacyjnie temu organowi. W ocenie skarżącego sprawa przyznania bądź odmowy przyznania zasiłku pogrzebowego jest sprawą w rozumieniu art. 1 pkt 2 kpa, co przesądza o formie decyzji administracyjnej jako rozstrzygnięciu w sprawie. Sprawa przyznania lub odmowy przyznania zasiłku pogrzebowego nie jest sprawą w rozumieniu art. 3 § 3 pkt 2 kpa, ponieważ nie dotyczy podległości służbowej, a jest związana z jednostronnym, władczym i konkretnym rozstrzygnięciem o uprawnieniu wynikającym z prawa materialnego. Ponadto skarżący powtórzył w skardze argumenty dotyczące naruszenia przez organ II instancji zasady równego traktowania obywateli wobec prawa. Do skargi dołączył kopię decyzji organu II instancji z dnia [...] nr [...] przyznającej strażakowi W. W. zasiłek pogrzebowy W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z powodów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo wskazano, że załączona do skargi decyzja dotycząca W. W. została wydana przed otrzymaniem przez organ pisma z dnia 17 października 2006 r. zawierającego interpretację przepisów ustawy o Państwowej Straży Pożarnej dokonaną przez Komendę Główną Państwowej Straży Pożarnej. Interpretacja ta została uwzględniona przy wydaniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest bezzasadna. W świetle przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę decyzji pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem skargi jest postanowienie Dolnośląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we W. z dnia [...] nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisma Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej we W. z dnia [...] nr [...] odmawiającego wypłaty zasiłku pogrzebowego po zmarłym w dniu [...] ojcu. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 134 kpa w związku z art. 11a ust. 2 pkt 1 i 104 ust. 1 pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. W myśl art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z treści art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej natomiast wynika, że w postępowaniu administracyjnym, w sprawach, o których mowa w ust. 1 (czyli w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Państwowej Straży Pożarnej), organem wyższego stopnia w stosunku do komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej jest komendant wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej. Zgodnie zaś z art. 104 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, w razie śmierci członka rodziny strażakowi przysługuje zasiłek pogrzebowy w wysokości kosztów rzeczywiście poniesionych, nie wyższych jednak od kwoty określonej w pkt 1, jeżeli koszty pogrzebu ponosi inna osoba. Kwota określona w pkt 1 tego przepisu to dwumiesięczne uposażenie zasadnicze strażaka, wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnymi na ostatnio zajmowanym stanowisku. W rozpoznawanej sprawie zasadniczą kwestą jest ustalenie, czy rozstrzygnięcie w sprawie wypłaty zasiłku pogrzebowego przysługującego strażakowi w razie śmierci członka rodziny następuje w formie decyzji administracyjnej (art. 104 ust. 1 pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej). Ustalenie, że dane rozstrzygnięcie (wypłata lub odmowa wypłaty zasiłku pogrzebowego) następuje w formie decyzji administracyjnej wymaga uprzedniego wykazania, na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, iż rozpoznawana sprawa jest sprawą administracyjną. W świetle ustawy o Państwowej Straży Pożarnej kwestia, czy konkretna sprawa będzie rozpoznawana w ramach postępowania administracyjnego, czy też w innym trybie należy do materii tej ustawy. W przepisach tej ustawy brak jest normy, która pozwalałaby przyjąć, że o wypłacie (odmowie wypłaty) zasiłku pogrzebowego rozstrzyga się decyzją administracyjną. Ustawa o Państwowej Straży Pożarnej wyraźnie wskazuje przepisy prawa stanowiące podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnych (np. art. 32, 82 ust. 1, 83 ust. 1 i 5). Jednakże w rozdziale 9 tej ustawy "Uposażenie i inne należności pieniężne strażaków" brak jest przepisu wskazującego, aby rozstrzygnięcie w przedmiocie wypłaty lub o odmowie wypłaty zasiłku pogrzebowego przysługującego strażakowi z tytułu śmierci członka rodziny, wymagało wydania decyzji administracyjnej. Przepisy rozdziału 9 powołanej ustawy regulują uposażenie i inne świadczenia pieniężne strażaków. Uposażenie strażaka składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia (art. 86 zawarty w rozdziale 9). Dodatki do uposażenia tj.: dodatek za stopień, dodatek służbowy, dodatki uzasadnione szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami albo miejscem pełnienia służby zostały z kolei wymienione w art. 87 ust. 1 tej ustawy. Natomiast art. 93 ustawy wymienia przysługujące strażakowi świadczenia pieniężne. Z ust. 1 tego przepisu (pkt 1-6) wynika, iż świadczenia te obejmują: zasiłek na zagospodarowanie, nagrody oraz zapomogi, nagrody jubileuszowe, dodatkowe wynagrodzenie za wykonywanie zadań zleconych wykraczających poza obowiązki służbowe, należności za podróże i przeniesienie służbowe, świadczenia związane ze zwolnieniem ze służby. Z kolei ust. 2 tego przepisu określa świadczenia pieniężne przysługujące w razie śmierci strażaka lub członka jego rodziny tj.: zasiłek pogrzebowy (pkt 1) i odprawę pośmiertną (pkt 2). Z przytoczonych przepisów wynika więc, że zasiłek pogrzebowy stanowi świadczenie pieniężne (art. 93 ust. 2 pkt 1) i nie jest elementem uposażenia (art. 86), czy też dodatków do uposażenia (art. 87 ust. 1). Prawo do zasiłku pogrzebowego uregulowane zostało w art. 103 i 104 powołanej ustawy, z tym że art. 103 reguluje prawo do zasiłku pogrzebowego w razie śmierci strażaka, a art. 104 reguluje prawo do zasiłku pogrzebowego przysługującego strażakowi z tytułu śmierci członka jego rodziny. W kwestii charakteru rozstrzygnięcia dotyczącego świadczeń pieniężnych wynikających ze stosunku służbowego strażaków istotne znaczenie ma art. 111a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, dodany przez art. 1 pkt 55 ustawy z dnia 6 maja 2005 r. o zmianie ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 100, poz. 836), zmieniający tę ustawę z dniem 1 lipca 2005 r. Z przepisu tego wynika bowiem, że sprawy dotyczące roszczeń majątkowych o świadczenie pieniężne wynikające ze stosunku służbowego strażaka rozstrzygają sądy pracy, a przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, dotyczące skutków niewykonania zobowiązań, stosuje się odpowiednio. Jak już wyżej wskazano zasiłek pogrzebowy jest świadczeniem pieniężnym, o którym mowa w powyższym przepisie. Natomiast pojęcie roszczenia majątkowego zostało sprecyzowane m. in. w orzecznictwie Sądu Najwyższego. Zgodnie z tym orzecznictwem roszczenie majątkowe to roszczenie, które zmierza do zaspokojenia osoby uprawnionej (wyrok SN z dnia 12 lutego 2002 r. I CKN 527/00, OSNIC 12/02, poz.159). Charakter roszczenia majątkowego ma każde żądanie zmierzające do realizacji prawa posiadającego bezpośredni wpływ na stosunki majątkowe stron (por. orzeczenie SN z dnia 25 stycznia 1961 r., 2 CR 909/59, OSPiKA 1962, nr 1, poz. 8). Sprawa o wypłatę zasiłku pogrzebowego, o którym mowa w art. 104 ust. 1 pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, przysługującego strażakowi w razie śmierci członka rodziny, ma charakter roszczenia majątkowego o świadczenie pieniężne wynikające ze stosunku służbowego strażaka. Zgłoszenie przez strażaka roszczenia o zasiłek pogrzebowy ma bowiem na celu uzyskanie wypłaty tego zasiłku w wysokości określonej w art. 104 ust.1 pkt 1 lub 2. Realizacja tego żądania powoduje przysporzenie majątkowe u strażaka. Zauważyć trzeba, iż ustawodawca w przepisie art. 104 ust. 1 użył zwrotu "przysługuje" ("strażakowi przysługuje zasiłek pogrzebowy"), co oznacza, że prawu do zasiłku pogrzebowego odpowiada roszczenie o nabycie tego prawa i wypłatę zasiłku pogrzebowego. Strażakowi przysługuje więc również roszczenie o wypłatę zasiłku pogrzebowego. Tym samym nabycie prawa do zasiłku pogrzebowego następuje poprzez realizację roszczenia o charakterze majątkowym dotyczącego wypłaty tego zasiłku. Ponadto z treści art. 92 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej wynika, że roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Zgodnie z regułami prawa cywilnego nie ulegają przedawnieniu tylko roszczenia o charakterze niemajątkowym, natomiast roszczenia majątkowe ulegają przedawnieniu, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w ustawie (art. 117 § 1 KC). Skoro przepis art. 92 ust. 1 powołanej ustawy określa upływ terminu przedawnienia m. in. w stosunku do roszczeń o prawo do należności pieniężnych (w tym o prawo do zasiłku pogrzebowego) tym samym potwierdza on, że roszczenia te mają charakter majątkowy. Z powyższego wynika, że sprawa odmowy wypłaty strażakowi zasiłku pogrzebowego, jest sprawą dotyczącą roszczeń majątkowych o świadczenie pieniężne wynikające ze stosunku służbowego i zgodnie z art. 111a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej podlega rozpoznaniu przez sąd pracy. Natomiast organem właściwym do rozpatrywania tych roszczeń, przed wszczęciem postępowania przed sądem pracy, jest kierownik jednostki organizacyjnej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (art. 92 ust. 2 tej ustawy). Przepis art. 111a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej wyłącza drogę postępowania administracyjnego i postępowania przed sądami administracyjnymi w sprawach sporów dotyczących wypłaty zasiłku pogrzebowego strażakowi, o którym mowa w art. 104 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 2 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Mając powyższe na uwadze przyjąć należy, iż nie ma podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie. Z tych względów zaskarżone postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania jest prawidłowe. Zgodnie z art. 127 kpa odwołanie służy wyłącznie od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Słuszne przy tym jest stanowisko organu odwoławczego, iż przesłanka niedopuszczalności odwołania zachodzi m. in., gdy odwołanie zostało wniesione od czynności organu administracji publicznej nie będącej decyzją administracyjną. Decyzja administracyjna zgodnie z art. 104 § 2 kpa rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. Skoro organ pierwszej instancji nie miał podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy wypłaty zasiłku pogrzebowego, jedynym możliwym sposobem załatwienia wniosku skarżącego o wypłatę tego zasiłku było pismo informujące o odmowie wypłaty. Pismo to nie jest jednak decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 § 2 kpa i nie rozstrzyga o istocie sprawy, lecz wyjaśnia przyczyny i podstawy prawne odmowy wypłaty zasiłku pogrzebowego. Bezzasadne są natomiast argumenty skarżącego, iż niezaławienie sprawy w formie decyzji administracyjnej pozbawia go zagwarantowanego w Konstytucji prawa do sądu i narusza konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego. Jak już wyżej wskazano z treści art. 111a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej wynika, iż w rozpoznawanej sprawie skarżącemu przysługuje prawo dochodzenia roszczenia o wypłatę zasiłku pogrzebowego przed sądem pracy. Z tych względów nietrafny jest również zarzut naruszenia w sprawie konstytucyjnej zasady równego traktowania obywateli wobec prawa. Zaskarżone postanowienie nie narusza zatem prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy . Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.