II GSK 268/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Protokolant Maciej Dębski po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N. O. P. SA w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1071/07 w sprawie ze skargi N. O. P. SA w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1071/07, wydanym w sprawie ze skargi N. O. P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, oddalił skargę. Wyrok Sądu I instancji zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy: N. O. P. S.A. w W., zwana dalej "skarżącą", pismem z dnia [...] listopada 2006 r. zwróciła się do Zarządu Dróg Miejskich w W. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego Al. N. w rej. nr [...] pod nośnik reklamowy dwustronny o łącznej powierzchni 36 m2 na kolejne 18 miesięcy, to jest do dnia [...] lipca 2008 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. Zarząd Dróg Miejskich w W. poinformował skarżącą o planowanym wydaniu decyzji odmawiającej uwzględnienia wniosku skarżącej. Wskazano, powołując się na przepis art. 10 k.p.a., na możliwość zapoznania się przez skarżącą z dowodami zgromadzonymi w sprawie i wypowiedzenie się w tym względzie. Decyzją Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w W. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta W., odmówiono skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie omawianego pasa drogowego w celu dalszego funkcjonowania obiektu reklamowego. Jako podstawę materialno-prawną swego rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Stosownie do powołanego wyżej przepisu w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Organ I instancji, z powołaniem się na przepis art. 77 § 1 k.p.a., zebrał w sprawie następujące dowody: • wyniki badań natężenia ruchu porannego i popołudniowym szczycie (poj./godz.), opracowane przez B. S.A., • opinia w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg m. W., opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, • szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku skarżącej. Organ I instancji powołał się na przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkowstwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Przy rozpoznawaniu sprawy organ I instancji oparł się w istotnym stopniu na wyżej wymienionej opinii w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w m. W.. W świetle tej opinii w W. w 2005 r. miało miejsce 1670 wypadków drogowych, w których zginęło 127 osób, a 2.062 osoby zostały ranne. W stosunku do poprzedniego roku pogorszył się poziom bezpieczeństwa w ruchu drogowym, gdyż wzrosła liczba wypadków o 135, tj. o 8,8%. Świadczy to o pogarszającej się tendencji bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W świetle tej opinii, zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczane w pasach dróg. Zatrzymanie wzroku na reklamie powoduje efekt tzw. fiksacji, wynoszący od 0,2 do 1,5 sekundy, podczas którego kierowca nie pobiera nowych informacji z otoczenia. Wówczas, w zależności od prędkości pojazdu, pojazd przejeżdża od 2,8 m do 30,9 m. Ponadto, według badań przeprowadzonych w USA, w 10-30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów ich zaistnienia, a przyczyną ok. 1/3 z tych wypadków były wizualne bodźce zewnętrzne – głównie przydrożne reklamy. Powyższe badania wykazały również na wprost proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych do liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi reklamami był o 40,9% wyższy niż dla odcinków bez reklam. Najbardziej narażeni na oddziaływanie bodźców zewnętrznych są niedoświadczeni młodzi kierowcy. Organ I instancji wskazał na duże natężenie ruchu drogowego w miejscu usytuowania reklamy, które w porannym szczycie wynosi 1570 pojazdów na godzinę, podczas gdy w świetle powołanej wyżej opinii należy usuwać urządzenia reklamowe umieszczone w pasie drogowym na obszarze zabudowanym, jeżeli maksymalne natężenie ruchu drogowego przekracza 1400 pojazdów na godzinę. Organ wziął również pod uwagę umieszczenie reklamy w odległości 7 m od krawędzi jezdni, a więc mniejszej od odległości minimalnej określonej w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Ponadto, jak wskazał organ, na Al. N. planowane jest podniesienie dopuszczalnego limitu prędkości poruszania się pojazdów do 70 km/h. Z omawianych względów, zdaniem organu I instancji, wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na potrzeby umieszczenia reklamy zagrażałoby bezpieczeństwu ruchu drogowego. Tym samym w sprawie nie zachodzi przesłanka, która umożliwia uwzględnienie wniosku skarżącej na podstawie przepisu art. 39 ust. 3 ww. ustawy. Przepis ten dopuszcza bowiem lokalizowanie tego rodzaju obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz, co wymaga podkreślenia, zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Od powyższej decyzji skarżąca odwołała się do SKO w W., zarzucając naruszenie przepisów art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych oraz naruszenie przepisów postępowania (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Zdaniem skarżącej decyzja zapadła bez wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. W szczególności organ nie wyjaśnił, aby usytuowanie spornej reklamy stanowiło zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, tym bardziej w sytuacji, gdy wcześniej organ wyrażał zgodę na dalsze istnienie omawianej reklamy w pasie drogowym. W ocenie skarżącej decyzja odmawiająca zgody na dalsze zajmowanie pasa drogowego została wydana z przekroczeniem uznania administracyjnego. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] uchylono zaskarżoną decyzję w całości i orzeczono co do istoty sprawy w ten sposób, że zezwolono skarżącej na zajęcie pasa drogowego od dnia [...] stycznia 2007 r. do [...] czerwca 2007 r. i odmówiono zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia [...] czerwca 2007 r. do dnia [...] lipca 2008 r., ustalając odpowiednią opłatę za umieszczenie reklamy w pasie drogowym. Organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji, iż w świetle zebranych w sprawie dowodów wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego stanowiłoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, co naruszałoby przepis art. 39 ust. 3 cytowanej ustawy. Natomiast przesunięcie terminu zajęcia pasa drogowego organ odwoławczy uzasadniał przedłużającym się postępowaniem odwoławczym. W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., skarżąca domagała się jej uchylenia w części dotyczącej odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia [...] czerwca 2007 r. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja zapadła z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Jak podnosi, w przeciągu kilku lat wielokrotnie występowała o udzielenie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i takie zezwolenia uzyskiwała. W niniejszej zaś sprawie, jak zarzuca, organ nie przedstawił żadnych nowych okoliczności faktycznych ani prawnych uzasadniających decyzję odmowną, co narusza interes skarżącej. W szczególności nie wskazano, czy w przypadku przedmiotowej lokalizacji występuje tak znaczne zagęszczenie reklam, które mogłoby mieć, zgodnie z przedstawionymi badaniami, wpływ na zwiększenie ilości wypadków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., jak to już wskazano, wyrokiem z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1071/07 oddalił skargę. Ustawa o drogach publicznych, jak podkreślił Sąd I instancji, w odniesieniu do decyzji wydawanych na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy, tzn. zezwoleń właściwego zarządcy drogi na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, nie przewiduje instytucji zmiany lub przedłużenia zezwolenia. Zezwolenie dotyczy określonego okresu czasu i jest wydawane na zasadzie wyjątku od generalnego zakazu "...dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego" (art. 39 ust. 1 ustawy) i w związku z tym nie może być interpretowane rozszerzająco. Zatem, uprawniony nie może przy występowaniu o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte. Według Sądu I instancji, powołującego się na utrwalone orzecznictwo, zgoda zarządcy drogi przewidziana w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych ma formę decyzji o charakterze uznaniowym. Z uwagi na wspomniany charakter decyzji organ administracji publicznej, aby uniknąć zarzutu, że decyzja jest dowolną, winien rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, a następnie wykazać, jakie powody przemawiały za takim, a nie innym rozstrzygnięciem. Sąd I instancji nie dopatrzył się zarzutu naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa. Zebrane w postępowaniu administracyjnym dowody, na których oparły się organy, a w szczególności opinia w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W., opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów – Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, wskazują na wzrost natężenia ruchu drogowego w W., wzrost liczby wypadków, a także negatywny wpływ reklam na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Tym samym organy nie naruszyły prawa, odmawiając uwzględnienia wniosku skarżącej o zajęcie pasa drogowego. Podtrzymując stanowisko prezentowane w postępowaniu administracyjnym i polemizując z rozstrzygnięciami organów administracji publicznej, które podzielił Sąd I instancji, w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, skarżąca zarzuciła: • na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię, a mianowicie art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych i przyjęcie, że omawiany nośnik reklamowy skarżącej spełnia przesłankę powodowania zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz że nie można uznać niniejszego przypadku za szczególnie uzasadniony; • na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że stan faktyczny sprawy został należycie wyjaśniony, zaś materiał dowodowy jest pełny i wyczerpujący, co pozwala na jej rozstrzygnięcie, a ponadto przez przyjęcie, że organ wydający decyzję nie przekroczył granic uznania administracyjnego. W uzasadnieniu wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w przedmiotowej sprawie był kolejnym wnioskiem złożonym przez skarżącą w zakresie lokalizacji omawianego nośnika reklamowego. Skarżąca niezmiennie uzyskiwała zezwolenia od Zarządu Dróg Miejskich na zajęcie pasa drogowego dla nośnika reklamowego we wnioskowanym miejscu. Natomiast, jak zarzuca, organ administracyjny nie wykazał, że wnioskowany nośnik powoduje zagrożenie lub utrudnienie w ruchu. Tym samym nie było podstaw do wydania decyzji odmownej. Według skarżącej organ administracji powinien ustalić, czy zaistniał w danej sytuacji szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i nie może tego obowiązku przerzucać na stronę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania jeśli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty odnoszą się do obu podstaw. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, w skardze kasacyjnej nie wskazano przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które regulują postępowanie przed sądem administracyjnym (por. art. 1 p.p.s.a.), a które naruszył Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Skarga kasacyjna ogranicza się do wskazania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które normują postępowanie przed organami administracji w należących do właściwości tych organów w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. W okolicznościach tej sprawy nie jest trafny zarzut naruszenia przez Sąd przepisów art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 77 § 1 k.p.a., ponieważ Sąd trafnie ocenił, iż organy nie naruszyły tych przepisów ustalając stan faktyczny sprawy. W następstwie nieuzasadnionego lub nieskutecznego zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania postawionego w skardze kasacyjnej, miarodajne są ustalenia faktyczne przyjęte przez ten Sąd. W tej sytuacji nie zostało skutecznie podważone ustalenie, iż umieszczenie spornej reklamy w pasie drogowym stwarza zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, co w świetle art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych stanowi przeszkodę dla wydania skarżącej wnioskowanego przez nią zezwolenia. Tym samym nie można podzielić zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, iż zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji powinny być uchylone jako zapadłe, w ocenie skarżącej, bez wyjaśnienia przez organy administracji istotnych okoliczności sprawy i z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. W sprawie, jak to zostało wyżej wskazane, zebrano dowody związane z lokalizacją omawianej reklamy, a także powołano się na znajdującą się w aktach sprawy opinię co do zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczania reklam w pasach dróg w W., opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów – Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. W świetle wspomnianej opinii, na co wskazały organy i do czego przychylił się Sąd I instancji, reklamy stwarzają zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, zaś jego natężenie w W. oraz liczba wypadków drogowych ma tendencje wzrastającą. Stąd za nietrafne należy uznać stanowisko skarżącej, że w niniejszej sprawie zajęcie pasa drogowego jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem, o którym mowa w przepisie art. 39 ust. 3 cytowanej ustawy. Z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika generalny zakaz lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a więc także obiektów lub urządzeń służących umieszczaniu reklam. Wyjątek od tej zasady, określony w art. 39 ust. 3 tej ustawy, w odniesieniu do obiektów (urządzeń) służących reklamie, wymaga wykazania, że lokalizacja obiektu (urządzenia) w pasie drogowym stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, co oznacza, że zezwolenie na zlokalizowanie w pasie drogowym takiego obiektu (urządzenia) oraz zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod taki obiekt (urządzenie) na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 tej ustawy jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy przemawiają za tym szczególnie uzasadnione względy, a ponadto, gdy ich umieszczenie nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie powołuje się na takie okoliczności, które mogłyby wskazywać, że umieszczenie jej reklamy stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Takiej okoliczności nie może stanowić tylko to, że wcześniej udzielono zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym. Zezwolenia te mają charakter czasowy, a wobec tego w sprawie o zezwolenie na umieszczenie reklam w pasie drogowym na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy umieszczenie reklamy stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Nie można podzielić stanowiska skarżącej, że raz udzielone zezwolenie powoduje, iż kwestia istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku została przesądzona dla potrzeb przyszłych spraw o zezwolenie na umieszczenie w tym miejscu reklamy w pasie drogowym. Należy jedynie zgodzić się ze stanowiskiem, że wykazywanie, czy istnieją okoliczności, które mogą przemawiać za ustaleniem, iż ma miejsce szczególnie uzasadniony przypadek, spoczywa nie tylko na stronie, która występuje o zezwolenie, ale także na organie. W tej sprawie nie można jednak podzielić zarzutu skarżącej, że Sąd wadliwie zaakceptował stanowisko organu co do tego, że nie występują okoliczności, iż w tej sprawie za umieszczeniem reklamy w pasie drogowym przemawiają szczególnie uzasadnione względy. Należy bowiem zwrócić uwagę, że organ powołał się na nowe okoliczności wynikające z opinii i opracowań, z których wynika, że z uwagi na wzrost natężenia ruchu drogowego oraz liczby wypadków drogowych, reklamy umieszczone w pasie drogowym stwarzają zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Tak więc ocena organu nie była dowolna i mieściła się w granicach uznania administracyjnego. W tym stanie rzeczy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych nie jest trafny. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.