IV SA/Po 301/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Danuta Rzyminiak- Owczarczak Sędziowie WSA Maciej Dybowski (spr.) As. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant sekr. sąd. Agata Tyll po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 10 października 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi W.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] nr [...] /-/ I. Kucznerowicz /-/ D. Rzyminiak- Owczarczak /-/ M. Dybowski sygn. IV SA/Po 301/07 U Z A S A D N I E N I E Wnioskiem z dnia [...] r., który do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] złożony został dnia [...] r., W.K. zwrócił się o przyznanie zasiłku celowego w związku z suszą w 2006 roku w kwocie 1000 zł i 392 zł. W uzasadnieniu wniosku W.K. podał, że jest rolnikiem / co najmniej jedna osoba w rodzinie w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, podlegającym temu ubezpieczeniu z mocy ustawy, szkody w uprawach rolnych i w użytkach rolnych w jego gospodarstwie rolnym w wyniku zaistniałej suszy przekroczyły 30% i zostały oszacowane przez komisję powołana przez wojewodę, a w jego gospodarstwie utrzymywane jest bydło (7 szt.) zarejestrowane w rejestrze zwierząt gospodarskich, 1 koń zarejestrowany w rejestrze koniowatych i trzoda chlewna (k. 1 akt administracyjnych). Decyzją z dnia [...] r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, działający z upoważnienia Wójta Gminy Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 14, art. 24, art. 106, art. 109, art. 110 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 64/04/593 ze zm.- dalej ups), § 2-6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz.U. 155/06/1109- dalej rozporządzenie) odmówił przyznania Wiesławowi Kaweckiemu wnioskowanego zasiłku. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że Wnioskodawca zamieszkuje wspólnie z żoną T.K.. W.K. do [...] r. podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy- obecnie pracuje. T.K. nie figuruje w ewidencji ubezpieczonych- obecnie pobiera rentę chorobową. Kierownik GOPS na podstawie oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę, ustalił że średnia wysokość szkód w gospodarstwie W. K., wynosi 74,23 %. Oboje małżonkowie nie podlegają ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy. Zgodnie z ustawą z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (j.t. Dz.U. 7/98/25 ze zm.- dalej usr lub ustawa), ubezpieczeniu podlega się z mocy ustawy albo na wniosek. Ilekroć w ustawie mowa o rolniku, rozumie się pełnoletnią osobę fizyczną, zamieszkującą i prowadzącą na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osobę która przeznaczyła grunty prowadzone przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia. Ubezpieczeniu emerytalno- rentowemu podlega z mocy ustawy: 1) rolnik, którego gospodarstwo obejmuje obszar użytków rolnych powyżej 1 ha przeliczeniowego lub dział specjalny; 2) domownik rolnika, o którym mowa w pkt 1; 3) osoba pobierająca rentę strukturalną współfinansowaną ze środków Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej; 4) małżonek osoby, o której mowa w pkt 3, jeśli renta strukturalna współfinansowana ze środków Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej wpłacana jest wraz z dodatkiem na tego małżonka. Przepisów nie stosuje się do osoby, która podlega innemu ubezpieczeniu społecznemu lub ma ustalone prawo do emerytury lub renty, lub ma ustalone prawo do świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Ponieważ nikt z członków rodziny nie podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy, Kierownik GOPS odmówił przyznania świadczenia (k. 3-4 akt administracyjnych). W.K. zaskarżył powyższą decyzję do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] podnosząc, że gospodaruje na gruntach 5 i 6 klasy; susza spowodowała, że plony były zdecydowanie mniejsze. Odwołujący się podjął pracę, bowiem nie jest w stanie utrzymać się z gospodarstwa rolnego. Stan zdrowia żony nie pozwala na żadną pracę w gospodarstwie rolnym. Żona w 1989 r. przeszła pierwszą operację na sercu, obecnie przebyła drugą operację w Krakowie. W międzyczasie przebywała w szpitalu w [...] z uwagi na udar mózgu. Renta chorobowa żony ledwo starcza na Jej leki, konieczne dla utrzymania przy życiu. Konieczne są dalsze wizyty w Krakowie i Koninie. Odwołujący jest chłoporobotnikiem, który poniósł straty w wyniku suszy. W. K. płaci ubezpieczenie w zakładzie pracy; opłaca też podatek rolny. Ów jednorazowy zasiłek będzie dlań dużą pomocą finansową (k. 8 akt administracyjnych). Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że odmowa przyznania wnioskowanego zasiłku podyktowania jest tym, że Wnioskodawca nie spełnia jednego z kryteriów § 2 rozporządzenia, bowiem ani On, ani żadna inna osoba w Jego rodzinie, nie może być uznany za rolnika w rozumieniu ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Z zaświadczenia KRUS z [...] r.- od dnia [...] r. nie podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników, podlega ubezpieczeniu społecznemu w ZUS (co sam potwierdza w odwołaniu); również jego żona nie podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników. Kierownik GOPS, wydając decyzję odmowną z dnia [...] r. prawidłowo uznał, że w owej sprawie nie jest spełniony jeden z warunków wymaganych w § 2 rozporządzenia (k. 13-17 akt odwoławczych). W skardze W.K. podniósł argumenty, uprzednio wskazane w odwołaniu. Pracę w [...] r. podjął, nie mogąc utrzymać się z gospodarstwa rolnego. Żona od 1989 r. choruje i stan Jej zdrowia uniemożliwia jakąkolwiek pracę w gospodarstwie rolnym. Do skargi załączył odpisy dokumentów dotyczących zdrowia żony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadną. W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja wydana przez organ odwoławczy była wadliwa z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, co miało wpływ na wynik sprawy. 1. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy dwu aktów prawnych: ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz.U. 64/04/593 ze zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. 155/06/1109). Mimo przytoczenia przez organy obu instancji przepisów zawartych w obu tych aktach prawnych, rozpatrzenie sprawy nastąpiło wyłącznie w oparciu o przepisy rozporządzenia. Organy nie rozważyły możliwości przyznania Wnioskodawcy zasiłku celowego w oparciu o art. 40 ust. 2 ups, choć Skarżący poniósł straty w wyniku klęski żywiołowej, jaką była susza w 2006 r. W sytuacji, w której- zdaniem organów- Wnioskodawca ani Jego żona nie spełniali kryterium przewidzianego w § 2 pkt 1 rozporządzenia, uprawniającego do przyznania świadczeń z funduszy przyznanych na ten cel w związku z realizacją rządowego programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, obowiązkiem organu I instancji było- w przypadku nie stwierdzenia przesłanek do przyznania świadczenia w oparciu o rozporządzenie z 2006 r.- rozpatrzenie Jego wniosku w oparciu o art. 40 ust. 2 ups, tym bardziej, że w odwołaniu podniósł, że z uwagi na wysokie koszty leczenia żony, przyznanie jednorazowego zasiłku byłoby dlań dużą pomocą finansową (odpowiednio- wyrok NSA z 19.11. 1998 r.- II SA/Gd 2070/97- ONSA 3/99/105). Pominięcie tych obowiązków skutkowało naruszeniem art. 7, 8 i 11 kpa, i spowodowało uchylenie obu decyzji. 2. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (M. Zieliński: "Interpretacja jako proces dekodowania tekstu prawnego" WN UAM 1972 s. 26 i n.; "Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki" W.Pr. 2002 s. 47; Z. Ziembiński "Logika praktyczna" PWN 2002 s. 230). Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona z szeregu przepisów prawnych- w tym częstokroć ( jak w rozpatrywanej sprawie) także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r.- sygn. P 6/02, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Zdaniem Sądu koniecznym jest więc sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne ( L. Morawski "Wykładnia w orzecznictwie sądów – komentarz" Toruń 2002 r. s. 77). 3. Rozporządzenie z 2006 r. wydane zostało na podstawie delegacji zawartej w art. 24 ust. 2 ups. Zgodnie z tym przepisem Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki realizacji programu, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając potrzebę zapewnienia efektywności rządowego programu pomocy społecznej. Rada Ministrów może przyjąć rządowy program pomocy społecznej mający na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia (art. 24 ust. 1 ups). Powyższa delegacja upoważniała więc Radę Ministrów do przyjęcia rządowego programu pomocy społecznej i następnie do wydania rozporządzenia, określającego szczegółowe warunki realizacji tego programu. Jednocześnie podjęcie tych działań miało na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia. Tak więc tą drogą ochroną mogły zostać objęte osoby, rodziny, grupy społeczne. Rozporządzenie Rady Ministrów z 2006 r. określało szczegółowe warunki realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy. Tym samym na mocy delegacji zawartej w art. 24 ust. 2 ups Rada Ministrów mogła określić wyłącznie zasady i warunki techniczne realizacji przedmiotowego programu, nie mogła zaś- i nie określiła- ograniczeń dowodowych i zasad postępowania, zawartych w kpa. Owa delegacja nie uprawniała też do dalszego różnicowania rolników i ich rodzin, wychodząc przy tym poza kryteria ustanowione w ustawie o pomocy społecznej. 4. Tymczasem stanowiący materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji przepis § 2 pkt 1 rozporządzenia stanowi, że pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeśli co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy. Tym samym normodawca podustawowy dokonał w tym akcie dalszego różnicowania zasad przyznawania pomocy, dzieląc rolników (jako grupę społeczną i zawodową) oraz rodziny prowadzące gospodarstwa rolne, na rolników podlegających obowiązkowemu ustawowemu ubezpieczeniu społecznemu oraz na niepodlegających takiemu obowiązkowi (a więc tworząc podgrupy w ramach jednej grupy społecznej i zawodowej) lub dzieląc rodziny rolnicze na takie, w których choć jeden ich członek podlega przedmiotowemu ubezpieczeniu oraz w których takiej osoby nie ma (a więc przyjmując wskazane kryterium z pominięciem obiektywnego czynnika, jakim jest utrzymywanie się takich rodzin z pracy na roli). Skoro bowiem kryterium to wymaga, by tylko jeden z członków rodziny podlegał takiemu ubezpieczeniu, to w domniemaniu normodawcy pozostali jej członkowie mogą podlegać np. ubezpieczeniu pracowniczemu, a wówczas pomoc jest także przyznawana. W konsekwencji w oparciu o wskazany przepis rozstrzygające sprawę organy administracji publicznej uznały, że Skarżący nie zostanie objęty pomocą społeczną z tego tytułu, bowiem jest zatrudniony również poza rolnictwem i z tego tytułu ubezpieczony jest w ZUS, a Jego żona pobiera rentę chorobową i nie podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy. Argumentacji tej Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie podziela. 5. Z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, wynikają dla sądów uprawnienia do samodzielnej oceny i ustalenia zgodności podustawowych aktów normatywnych z ustawami, a w razie stwierdzenia ich niezgodności z ustawami, odmowy ich zastosowania w konkretnej sprawie (uzasadnienie wyroku 7 Sędziów NSA z 16.1.2006 r.- I OPS 4/05- ONSAiWSA 2/06/39; wyrok SN z dnia 9 czerwca 2005 r.- sygn. V KK 41/05- OSNKW 9/05/83). Tym samym Sąd, rozpatrujący konkretną sprawę administracyjną, może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia, którym norma ustawowa została naruszona. Takim przepisem w ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę jest § 2 pkt 1 rozporządzenia z 2006 r. w zakresie, w jakim uzależnia uzyskanie pomocy od spełniania warunku podlegania ustawowemu ubezpieczeniu społecznemu rolników. Z przyczyn wyżej opisanych Sąd uznał, że w tym zakresie owo rozporządzenie wydane zostało z przekroczeniem delegacji ustawowej. Stąd we wskazanym zakresie Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę powołanego przez organy obu instancji przepisu nie zastosował, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na rozpatrzenie sprawy z naruszeniem przepisów prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa). 6. Celem i istotą wszystkiego rodzaju ubezpieczeń społecznych jest zagwarantowanie utrzymania w razie starości czy utraty zdolności do zapewnienia sobie warunków egzystencji w związku ze stanem zdrowia, zatem nie ma potrzeby obejmować dodatkowym ubezpieczeniem tych okresów, w których cel zabezpieczenia jest osiągnięty (wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 24.06.1998 r. sygn. III AUa 497/98- OSA 1/99/3; W. Muszalski "Prawo socjalne" PWN 1996 s. 94-95;105,120-124). Celem objęcia ubezpieczeniem społecznym z mocy ustawy jest powszechność ochrony ubezpieczeniowej od oznaczonych ryzyk (w tym utraty zdolności do pracy z uwagi na wiek bądź niepełnosprawność; odpowiednio- na tle innej ustawy- K. Antonów, M. Bartnicki "Ustawa o emeryturach i rentach z funduszu ubezpieczeń społecznych. Komentarz" Zakamycze 2004 s. 88 t.2, s. 212 t.1) i obniżenie składek- w ramach solidarności społecznej. Tym samym okoliczność, że żona Skarżącego pobiera rentę chorobową nie oznacza, że on albo jedna osoba w tej rodzinie nie jest rolnikiem w rozumieniu art. 6 pkt 1 usr, lecz tylko że nie podlega ona temu ubezpieczeniu z mocy ustawy (art. 7 ust. 1 in fine, art. 16 ust. I i ust. 3 in fine usr), bowiem cel ubezpieczenia społecznego, jaki wynika z tych przepisów, został już osiągnięty – T.K. pobiera rentę chorobową, co oznacza, że zabezpieczenie to ma zapewnione. Zaszło bowiem zdarzenie ubezpieczeniowe, z którym ustawa wiąże prawo do świadczenia przewidzianego ustawą. Skoro zbędnym jest podleganie obowiązkowi ubezpieczenia społecznego rolników z mocy ustawy, na skutek ustalenia prawa do renty (7 ust. 1 in fine, art. 16 ust. 1 i 3 in fine usr), to Skarżący nie może ponosić negatywnych skutków braku podlegania takiemu obowiązkowi i korzystania z systemu ubezpieczenia społecznego przez Jego żonę. Jedynym powodem, dla którego T.K. nie pracuje w gospodarstwie rolnym, którego jest współposiadaczem, jest stan Jej zdrowia (złożona wada serca z utrwalonym migotaniem przedsionków, stan po plastyce zastawek mitralnej i aortalnej w 1989 r., założony w dniu [...] r. stymulator serca, stan po udarze niedokrwiennym mózgu z ustępującym niedowładem kończyny górnej lewej; k. 4-12 akt administracyjnych). Sąd dał wiarę tym odpisom: decyzji z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego na rok 2006; kart informacyjnych leczenia szpitalnego z dnia: [...], [...], [...], [...]; zaświadczenia o stanie zdrowia z [...], zalecenia dla pacjenta z 2006 r., bowiem nie były one kwestionowane przez strony i nie nasunęły Sądowi wątpliwości co do ich autentyczności i wiarogodności (art. 106 § 3 i 5 ppsa w zw. z art. 252 i art. 253 kpc). Wskazać przy tym należy, że Skarżący sam prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni 8,4854 ha fizycznych (2,2822 ha przeliczeniowych), jest przy tym osobą samodzielnie opiekującą się ciężko chorą żoną, a otrzymywana przez Nią renta jest niewielka. Tym samym skutki suszy niewątpliwie mają wpływ na poziom życia tej rodziny rolniczej i funkcjonowanie tego gospodarstwa rolnego. W ocenie Sądu powyższe okoliczności organ pomocowy winien rozważyć rozpatrując wniosek Skarżącego, bowiem dokonując rozdziału środków finansowych otrzymanych z budżetu Państwa na złagodzenie skutków suszy ma daleko większe możliwości uwzględnienia wniosków złożonych przez osoby, które w świetle przepisów rozporządzenia wykonawczego przedmiotową pomocą nie mogły zostać objęte. 7. Pominięcie rozważenia powyższych kwestii naraża organ administracji rozpatrujący niniejszą sprawę na zarzut rozpatrzenia sprawy z naruszeniem zasady ogólnej zawartej w art. 7 kpa, tj. rozpatrzenia sprawy z pominięciem interesu strony oraz interesu społecznego, jak również zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 6 ust. 2 Europejskiego Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niejednokrotnie podkreślano, iż wynikające z tych przepisów wskazanie postępowania organów administracji działających w sferze "luzów decyzyjnych" nakazywało rozpatrzenie sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu, wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (wyrok NSA z 11.06.1981 r. sygn. I SA 820/81). Zbieg interesu indywidualnego, grupowego i publicznego uzasadniał w konkretnej sprawie udzielenie ulgi w spłaceniu należności podatkowych. Zasada równego traktowania osób znajdujących się w takiej samej sytuacji w sposób porównywalny wyrażona została także w tezie wyroku z dnia 10.09.2002 r. sygn. IV SA 1141/02, że interes ogólny nie jest jedynym, który należy uwzględniać i nie ma on charakteru nadrzędnego nad innymi dobrami, a obowiązkiem organu jest wyważenie wszystkich uwarunkowań. Odnosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd zauważa, iż w przypadku Skarżącego pozbawienie go dostępu do środków finansowych zapewnionych w celu złagodzenia rolnikom skutków suszy w oparciu o kryterium przyjęte przez Radę Ministrów może doprowadzić do upadku jego gospodarstwa i w konsekwencji wobec wysokich kosztów leczenia żony, oboje mogą zostać zmuszonymi do korzystania w przyszłości ze środków pomocy społecznej, co nie leży ani w interesie Zainteresowanych, ani w interesie publicznym. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153/ 02/1270 z późn. zm.), należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji. Przepisu art. 152 powołanej ustawy nie zastosowano wobec negatywnego charakteru zaskarżonego rozstrzygnięcia. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji uwzględniając wskazania wynikające z treści niniejszego wyroku przyzna Skarżącemu wnioskowaną pomoc. /-/ I. Kucznerowicz /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ M. Dybowski AT