VI SA/Wa 1242/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant J. R. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2007 r. sprawy ze skargi N O. P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2007r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] marca 2007. dotyczącą odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego Al. A. w rejonie ul. T.. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 20 października 2006 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. (dalej ZDM) wpłynął wniosek N. S.A. z siedzibą w W. o wydanie zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego Trasy A. w rej. ul. T., pod nośnik reklamowy jednostronny o łącznej powierzchni reklamowej 48 m2, na okres od 1 stycznia 2007r. do 31 grudnia 2007r. Do wniosku dołączono poprzednią decyzję o zezwoleniu na umieszczenie reklamy na czas od 27 maja 2006r. do 31 grudnia 2006r. oraz plan sytuacyjny z zaznaczeniem miejsca umieszczenia reklamy. Dnia 12 grudnia 2006r., przed wydaniem decyzji, organ zawiadomił stronę, że decyzja będzie odmowna i poinformował o możliwości zapoznania się z aktami. W aktach znajduje się: 1/ plan sytuacyjny z zaznaczeniem miejsca umieszczenia reklamy 2/ protokół kontroli w terenie z dnia 7 grudnia 2006r., z którego wynika, że reklama umieszczona jest niezgodnie z lokalizacją, ą odległość tablicy reklamowej od krawędzi jezdni wynosi około 9 m., 3/ krajowy program GAMBIT 2005, 4/ przeprowadzone przez Biuro Planowania Rozwoju W. badania natężenia ruchu w szczycie porannym i popołudniowym w miejscu objętym wnioskiem, 5/ opinia sporządzona na druku Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, a podpisana przez mgr inż. L. K., w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W., 6/ pismo Komendy [...] Policji dotyczące wnioskowanych dopuszczalnych limitów prędkości, które nie dotyczy Al. A.. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Dyrektor ds. Zarządzania ZDM mgr inż. M. M. działając z upoważnienia Prezydenta [...] W., na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, dalej zwana udp), art. 104 k.p.a., odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) Al. A. w rej. ul. T. w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego. W uzasadnieniu organ podniósł, iż zebrał wyczerpujący materiał dowodowy w sprawie, na który składają się wymienione wyżej materiały. Wskazał na stałą tendencję wzrostu liczby wypadków drogowych w W. (o 8,8% pomiędzy 2004 r. a 2005 r.), w stosunku do malejącej liczby wypadków w skali całego kraju (o 5,8 %). Podniósł, że szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach dróg. Powodują bowiem dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem prędkości. W świetle tych materiałów, a w szczególności opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów organ ustalił, iż reklamy umieszczone w pasach dróg stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców w postaci fiksacji, tj. stanu chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Czas fiksacji mieści się z reguły w granicach 0,2 – 1,5 sekundy. W tym czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, pojazd - poruszający się z prędkością 80 km/h - przejeżdża bez kontroli od 4,4 m do 33,3 m, a następnie drogę do jego całkowitego zatrzymania – 61,7 m (łącznie od 66,1 m do 95,0 m). Ponadto badania przeprowadzone w USA wykazały, że w 10 – 30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów ich zaistnienia; przyczyną ok. 1/3 z tych wypadków były wizualne bodźce zewnętrzne – głównie przydrożne reklamy. Powyższe badania wykazały również wprost proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych do liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi bilboardami był o 40,9% wyższy niż dla odcinków bez reklam. W ocenie organu pierwszej instancji, zebrane w sprawie dowody potwierdzają okoliczność, że wnioskowana reklama, adresowana jest do kierujących pojazdami. Pas drogowy Al. A. pełni zaś ważną rolę w układzie drogowym [...] W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. Jak wynika z dołączonych do akt badań Biura Planowania Rozwoju W. w porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 3760 pojazdów na godzinę, a w szczycie popołudniowym wynosi 2870 pojazdów na godzinę. Ponadto na Al. A. została wprowadzona zmiana stałej organizacji ruchu, w zakresie dopuszczalnego limitu prędkości, która wynosi 80 km/h. Zwrócił uwagę, iż wedle opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów należy usuwać urządzenia reklamowe umieszczone w pasie drogowym, jeżeli maksymalne natężenie ruchu pojazdów przekracza 1400 pojazdów na godzinę. Stwierdził, że odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 7 metrów i jest mniejsza od odległości minimalnej określonej w art. 43 ust. 1 udp, ponadto przedmiotowy nośnik usytuowany jest w rejonie węzła komunikacyjnego. Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ pierwszej instancji uznał, że wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwe. W sprawie nie zachodzi bowiem przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy, o której mowa w art. 39 ust. 3 udp. Przepis ten dopuszcza lokalizowanie tego rodzaju obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 udp jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem organu, z powyższych przepisów jednoznacznie wynika zakaz lokalizowania w pasie drogowym urządzeń i obiektów, wprowadzony przez ustawodawcę w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Warunkiem odstąpienia od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, który w niniejszej sprawie nie zachodzi. Od powyższej decyzji skarżąca odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej SKO) i wniosła o jej uchylenie i wydanie zezwolenia lub uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca podniosła, że decyzja dotycząca zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia nośnika reklamowego ma, zgodnie z treścią art. 39 ust. 1 i 3 udp, uznaniowy charakter. Organ powinien uwzględniać interes obywatela. Odmowa zezwolenia byłaby możliwa tylko w razie zmiany okoliczności sprawy, w stosunku do okoliczności, w których organ wydawał decyzje pozytywne. Uznaniowość nie oznacza dowolności w wydawaniu decyzji. W przeciwnym razie podważona zostaje zasada zaufania obywateli do organów państwa. Strona skarżąca wskazała, że przywołana przez organ okoliczność wzrostu natężenia ruchu drogowego nie jest nowa i nie może stanowić o wzroście zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Okoliczność ta nie stanowiła przeszkody do uzyskania zezwolenia w latach 2004-2005. Ponadto, w ocenie skarżącej, organ nie odniósł się w sposób szczególny do sytuacji istniejącej na drodze w miejscu usytuowania przedmiotowego nośnika reklamy. Nie wykazał, aby właśnie w tym miejscu doszło do wzrostu ilości kolizji drogowych. Lokalizacja nośnika reklamy w stosunku do krawędzi drogi nie zmieniła się. W pobliżu miejsca wnioskowanego przez stronę nadal znajdują się reklamy innych firm. Zatem, skoro nie zmienił się stan faktyczny ani prawny, to nie istnieją przeszkody do wydania przez organ decyzji zezwalającej na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego. SKO w W. decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] działając na zasadzie przepisów art. 138 § 1 pkt 1, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 pkt 1 udp, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przepis art. 39 ust. 3 udp stanowi zaś, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z przepisu tego wynika więc, iż lokalizowanie w/w obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, która stanowi, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Na poparcie tego stanowiska organ powołał się na uchwałę składu pięciu sędziów Naczelnego Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. OPK 2/00, oraz wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r., OSK 1026/04. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, iż nie ma podstaw do tego, aby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp. Argument skarżącej o konieczności wykazania negatywnego wpływu tego właśnie nośnika reklamowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego nie może zatem zostać uwzględniony. SKO odwołało się do stwierdzeń zawartych w opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów na temat tzw. fiksacji. SKO nie uznało również za zasługujące na uwzględnienie argumentów skarżącej dotyczących uchybień w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, iż konsekwentna polityka miasta, zmierzająca do zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, powoduje odmowy lokalizowania nowych powierzchni reklamowych oraz przedłużania zezwoleń na umieszczenie reklam w pasie drogowym. Umieszczanie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego musi pozostać wyjątkiem i musi być uzasadnione szczególnymi względami, które powodują, że możliwe staje się odstąpienie od ochrony dobra nadrzędnego, tj. bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W ocenie organu takie względy w niniejszej sprawie nie zachodzą. N. S.A. zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o wstrzymanie wykonania decyzji w zaskarżonej części (?) i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie art. 107 § 3, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na dowolności, co nie mieści się w uznaniowym charakterze wydawanych decyzji administracyjnych i naruszenie słusznego interesu obywatela oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz brak ustalenia wszystkich niezbędnych przesłanek warunkujących możliwość wydania decyzji w niniejszej sprawie. Strona skarżąca ponownie wskazała, że w przeciągu kilku lat wielokrotnie występowała o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w tym samym miejscu. Poprzednio organ uznawał, że zachodzą szczególne okoliczności, o których mówi art. 39 ust. 3 udp i wydawał zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Mimo braku jakiejkolwiek zmiany miejsca, parametrów i celu zajęcia pasa obecnie organ odmówił zezwolenia. Skoro organ nie przedstawił żadnych nowych okoliczności faktycznych ani prawnych uzasadniających decyzję odmowną, naruszył interes strony skarżącej i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji przywołują ogólne dowody, nie odnoszące się do konkretnej lokalizacji nośnika reklamowego. W szczególności organ nie wykazał, czy w przypadku spornej lokalizacji występuje znaczne zagęszczenie reklam, które mogłoby mieć wpływ na zwiększenie ilości wypadków. Strona zwróciła uwagę, że powołany przez organ wzrost liczby wypadków miał miejsce między rokiem 2004-2005, a w tamtym czasie organ wydawał zezwolenia na zajęcie pasa. Słuszny interes obywatela należy uwzględnić, jeśli tylko da się to pogodzić z interesem społecznym. Strona wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji z uwagi na fakt, że zajęcie pasa drogowego wiąże się z poniesieniem znacznych kosztów związanych z umiejscowieniem samego nośnika reklamy, a utrata zezwolenia powoduje znaczne koszty demontażu nośnika reklamy oraz szkody wynikające z niewywiązania się z umów z kontrahentami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując w pełni argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. SKO wskazało, że wnioskodawca nie ma roszczenia o wydanie pozytywnej decyzji. Lokalizacja reklam w pasie drogowym powinna być wyjątkiem, a chęć czerpania korzyści z reklam nie uzasadnia zgody na zajęcie pasa drogowego. Ciężar dowodu istnienia szczególnych okoliczności spoczywa na wnioskodawcy, a fakt uprzedniego funkcjonowania reklamy nie odwraca tej reguły. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 z 2002r. poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1270, dalej zwanej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając w ten sposób zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że nie narusza ona prawa, zatem skarga podlega oddaleniu. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art.39 ust.1 udp zasadą jest, iż "zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego". Jednym z takich działań jest umieszczanie reklam poza obszarem zabudowanym. W art. 39 ust. 3 udp ustawodawca wskazuje, że "w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi". Z takiego brzmienia przepisu wynika jasno, że umieszczenie reklamy w pasie drogowym w obszarze zabudowanym jest możliwe tylko za zezwoleniem zarządcy drogi i tylko wtedy, gdy jest to szczególnie uzasadnione. Ciężar dowodu, że chodzi o szczególnie uzasadniony przypadek spoczywa na wnioskodawcy i to jego obciąża wykazanie, że umieszczenie reklamy w konkretnym miejscu pasa drogowego jest szczególnie uzasadnione i nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Samo więc złożenie lakonicznego i niczym nie umotywowanego wniosku o zezwolenie na umieszczenie reklamy w pasie drogowym jest, co do zasady, niewystarczające dla udzielenia zezwolenia. Wieloletnia wadliwa praktyka organów administracji w tej kwestii nie zmienia istnienia zasady dowodowej wynikającej z powołanych przepisów prawa. Zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa nie może stanowić uzasadnienia dla odstępowania od zapisów ustawy i udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego bez żadnego uzasadnienia. Wskazać należy, że organ I instancji przed wydaniem decyzji powiadomił stronę o zmianie swego stanowiska w kwestii zezwolenia. Strona jednak nie podjęła żadnych działań w celu wykazania, że umieszczenie przez nią reklamy przy Al. A. w rejonie ul.T. jest szczególnie uzasadnione. Zasadne jest stwierdzenie SKO, że mimo, iż to na skarżącej spoczywał ciężar dowodu istnienia okoliczności uzasadniających wydanie zezwolenia na umieszczenie reklamy, żadne takie okoliczności nie zostały udowodnione. Pamiętać też należy, że to zarządca drogi decyduje o zgodzie na umieszczanie reklam, zatem może on mieć wpływ na ich kształt, a nawet treść, biorąc pod uwagę konieczność eliminowania wszelkich działań, które zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego. Jeżeli strona nie wykazała żadnej okoliczności przemawiającej za zgodą na zajęcie pasa drogowego, organ zasadnie odmówił zgody. Zasadą jest bowiem ochrona pasa drogowego i nieumieszczanie w nim urządzeń nie związanych z ruchem drogowym, zaś umieszczanie takich urządzeń jest wyjątkiem. Wyjątek musi być uzasadniony szczególnymi okolicznościami. W ocenie Sądu ani chęć czerpania przez miasto zysku z opłat za zajęcie pasa drogowego, ani chęć osiągnięcia zysku przez firmy reklamowe nie stanowią szczególnych okoliczności, o których mowa w utd, które uzasadniają odstąpienie od ustawowej zasady priorytetu bezpieczeństwa w ruchu drogowym i bezwzględnej ochrony pasa drogowego. Zgoda na umieszczenie reklamy powinna być zatem poprzedzona wykazaniem przez wnioskodawcę, że konkretna reklama w konkretnym miejscu nie zagrozi bezpieczeństwu drogowemu, a jej umieszczenie jest uzasadnione np. z uwagi na zawartą w reklamie informację o dojeździe do określonego obiektu, apelem o ostrożność na drodze itp. W przeciwnym razie przy dotychczasowej pełnej dowolności częstotliwości reklam i ich treści pas drogowy staje się pasem reklamowym, co nie znajduje uzasadnienia w ustawie. W sprawie niniejszej strona, poza własnym zyskiem, żadnych okoliczności uzasadniających zgodę na zajęcie pasa drogowego pod reklamę nie powołała. Odmowa zgody była więc uzasadniona. Organ starał się wykazać, że dalsze umieszczenie reklamy zgodnie z wnioskiem stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. W istocie jednak, to nie organ powinien dowodzić, że reklama stanowi zagrożenie, tylko strona powinna wykazać, że umieszczenie jej nośnika w konkretnym miejscu w pasie drogowym stanowi przypadek szczególnie uzasadniony i nie wpłynie na bezpieczeństwo ruchu. Mając na względzie powyższe wskazać należy, że trafne zarzuty skarżącej dotyczące ogólnikowych stwierdzeń zawartych w opinii sporządzonej przez inż. K. nie mają wpływu na ocenę decyzji, bowiem opinia ta mogła być tylko materiałem pomocniczym uzasadniającym /"usprawiedliwiającym"/ zmianę dotychczasowego sposobu działania organu. W istocie rzeczy treść tego pisma nie wpływa w żaden sposób na treść decyzji i okoliczność, iż strona nie wykazała, że udzielenie zezwolenia na umieszczenie konkretnego nośnika reklamy w konkretnym miejscu jest szczególnie uzasadnione. Uchybienie procesowe polegające na błędnym ustaleniu odległości dotychczasowego nośnika reklamy od krawędzi pasa drogowego nie miało wpływu na wynik sprawy, bowiem nie jej zbyt bliskie usytuowanie było przyczyną odmowy. Zważywszy powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i działając na podstawie art.151 p.p.s.a. oddalił skargę.