II OSK 1278/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia del. NSA Wiesław Morys Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 723/07 w sprawie ze skargi Z. M. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Z. M. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] lipca 2007 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowanego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [..] września 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. umorzył postępowanie w sprawie drewnianego budynku gospodarczego, wybudowanego przez Z. M. na terenie działki przy ul. K. w K., wskazując że przedmiotowy obiekt powstał z końcem 2001 r. jako przeznaczony do czasowego użytkowania na magazyn materiałów i narzędzi w trakcie realizacji robót budowlanych, zgłoszonych uprzednio pismem z dnia 14 listopada 2001 r., a zatem jego budowa nie wymagała pozwolenia na budowę. Po rozpatrzeniu odwołania J. S. (właściciela działki sąsiedniej) decyzją z dnia [...] października 2002 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] października 2002 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., po rozpatrzeniu wniosku J. S. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2002 r. oraz z dnia [...] września 2002 r. W dniu 12 kwietnia 2007 r. Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego w K. powiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nielegalnie istniejącego obiektu drewnianego na posesji przy ul. K. w K. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego w K., zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), nakazał A.M., J. M. i Z. M. rozbiórkę przedmiotowego budynku, wskazując, że w wyniku oględzin z dnia 25 maja 2007 r. ustalono, iż sporny budynek o konstrukcji drewnianej, dach z desek pokryty papą, bez rynien i rur spustowych, usytuowany jest w odległości 47 cm od granicy z posesją przy ul. J. oraz 64 cm od granicy z posesją przy ul. K. Z powodu odmowy otwarcia obiektu nie były możliwe oględziny jego wnętrza celem ustalenia sposobu wykorzystywania. Uczestniczący w oględzinach Z. M., podał, że sposób użytkowania obiektu nie zmienił się od poprzednich oględzin, które przeprowadzono w dniu 5 stycznia 2004 r. Wówczas w budynku przechowywany był węgiel i drewno opałowe, a ponadto znajdowała się w nim szafa z narzędziami i zdemontowana betoniarka. Organ nadzoru stwierdził, że ze zgłoszonych w 2001 r. robót budowlanych, wykonano remont dachu i modernizację centralnego ogrzewania, zaś do wykonania pozostała jedynie modernizacja stolarki okiennej, polegająca na wymianie szyb, co nie wymaga istnienia dodatkowego obiektu. Zatem zdaniem organu po zrealizowaniu takiego zakresu robót budowlanych, przedmiotowy budynek drewniany jako obiekt tymczasowy winien być rozebrany. Ponadto, obiekt ten jest użytkowany jako obiekt gospodarczo-magazynowy, zaś jego usytuowanie jest niezgodne z § 12 ust. 3 pkt 1 oraz § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), co powoduje, że brak jest możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2007 r., wskazując, że co prawda inwestor nie wykonał pełnego zakresu zgłoszonych robót (nie wykonano wymiany okien), jednakże co najmniej od 3,5 lat nie są na terenie prowadzone żadne roboty budowlane i w tym czasie obiekt funkcjonuje w sposób niezgodny z jego przeznaczeniem. Obiekt taki podlega rozbiórce po zakończeniu robót budowlanych, a dalsze jego istnienie jest nielegalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oddalając skargę, wskazał, że budowa obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy, stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego, nie wymaga pozwolenia na budowę. Budowa tymczasowych obiektów jako prace przygotowawcze, może być wykonywana tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem. Czas użytkowania i termin rozbiórki tymczasowych obiektów budowlanych, realizowanych jako zaplecze budowy, może być określony w pozwoleniu na budowę i wówczas po jego upływie inwestor zobowiązany jest do rozbiórki obiektu budowlanego. Jakkolwiek w przypadku, gdy obiekt tymczasowy, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego zrealizowano w związku z wykonywaniem robót budowlanych, podlegających jedynie zgłoszeniu właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej, nie określono żadnych terminów dotyczących daty zakończenia robót budowlanych, czy usunięcia obiektów tymczasowych, to nie oznacza, że byt prawny takich obiektów jest odmienny niż w przypadku robót budowlanych prowadzonych na podstawie pozwolenia na budowę. Istota funkcji takiego obiektu sprowadza się do tego, że obiekt ten jest przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych. W dacie orzekania przez organy obydwu instancji przedmiotowy budynek o konstrukcji drewnianej nie był wykorzystywany jako zaplecze robót budowlanych, objętych zgłoszeniem z daty 14 listopada 2001 r. Skutecznie zgłoszone wówczas roboty budowlane, poza wymianą szyb, zostały już zrealizowane i od 2004 r. na tym terenie nie były prowadzone żadne roboty budowlane. Jak skarżący przyznał w czasie rozprawy sądowej, obiekt ten służy składowaniu opału. Oznacza to, że obiekt tymczasowy przestał pełnić funkcję, dla której został zrealizowany, a zatem podlega on rozbiórce na podstawie art. 51 ust.1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Decyzja o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu nie podważa wcześniejszych rozstrzygnięć o umorzeniu postępowania w sprawie tego obiektu. Dotychczasowe postępowania nie były prowadzone w sprawie dalszego bytu prawnego obiektu, a jedynie legalności jego budowy w dacie wykonywania robót budowlanych. W skardze kasacyjnej od wyroku skarżący zarzucił naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż tymczasowy obiekt budowlany, na skutek wstrzymania robót budowlanych objętych zgłoszeniem utracił swój tymczasowy charakter i stanowi obiekt budowlany wykonany bez wymaganego zezwolenie lub zgłoszenia, pomimo, że przepisy Prawa budowlanego nie określają terminu w jakim mają zostać zakończone roboty remontowe objęte zgłoszeniem ani też nie zakazują czasowego wstrzymania prac objętych zgłoszeniem. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 10 § 1, art. 28, 40 i 61 § 4, art. 80 oraz art. 107 § 1 K.p.a. Skarżący podniósł, że przede wszystkim nie zostały wykonane wszystkie roboty remontowe objęte zgłoszeniem z dnia 14 listopada 2001 r. Prace objęte zgłoszeniem zostały jedynie przerwane na skutek trudności skarżącego ze sfinansowaniem wszystkich planowanych prac, ale zostaną dokończone. Ponadto nie można się zgodzić ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że fakt składowania opału w budynku przesądza, iż nie jest on już wykorzystywany na cele związane z prowadzeniem prac objętych zgłoszeniem, gdyż jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w budynku nadal składowane są narzędzia i inne materiały służące do wykonywania prac remontowych. Skarżący zarzucił również, że organy oznaczyły jako strony postępowania jedynie skarżącego oraz A. M. i J. M., podczas gdy czwartą współwłaścicielką nieruchomości, na zasadzie małżeńskiej wspólności majątkowej jest żona skarżącego L. M. Tym samym organ nadzoru budowlanego dopuścił się naruszenia szeregu przepisów postępowania administracyjnego, poprzez niezapewnienie jednej ze stron możliwości czynnego udziału w postępowaniu, które dotyczyło jej obowiązku, w szczególności poprzez niezawiadomienie jej o wszczęciu postępowania z urzędu i podjęciach czynnościach oraz niedoręczanie pism. Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podnoszony w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego sprowadza się do tego, że zdaniem skarżącego, skoro przepisy Prawa budowlanego nie określają terminu w jakim powinny zostać zakończone roboty budowlane prowadzone na podstawie zgłoszenia, a także brak jest przepisu stanowiącego, iż roboty budowlane prowadzone na podstawie zgłoszenia nie mogą być przerwane lub określającego jak długo mogłaby trwać ewentualna przerwa w wykonywaniu tych robót, to nie było podstaw do przyjęcia, iż z uwagi na wstrzymanie robót budowlanych wybudowany przez skarżącego drewniany budynek gospodarczy utracił charakter obiektu przeznaczonego do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego. Stanowisko skarżącego nie jest prawidłowe. Rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia jest dopuszczalne wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia. Pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia nie wymaga budowa obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy, czyli obiektów, których istnienie funkcjonalnie i czasowo powiązane jest z realizacją robót budowlanych prowadzonych na podstawie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego). Celem tego wyłączenia jest umożliwienie inwestorowi realizacji robót budowlanych, na które uzyskał pozwolenie na budowę bądź realizowanych na podstawie zgłoszenia. W rozpoznawanej sprawie skarżący na działce przy ul. K. w K. wybudował, w związku z prowadzeniem robót budowlanych objętych zgłoszeniem z dnia 14 listopada 2001 r., drewniany budynek gospodarczy, będący obiektem tymczasowym, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego. Budynek ten był przeznaczony do czasowego użytkowania na magazyn materiałów i narzędzi w trakcie realizacji robót budowlanych, zatem nie wymagał on pozwolenia na budowę ani odrębnego zgłoszenia, co zostało potwierdzone ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2002 r., która została utrzymana w mocy decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] października 2002 r. W toku postępowania wszczętego z urzędu w dniu 12 kwietnia 2007 r. organy ustaliły, że roboty zgłoszone pismem z dnia 14 listopada 2001 r., polegające na remoncie dachu i modernizacji centralnego ogrzewania zostały wykonane, a do pozostałych zgłoszonych robót nie przystąpiono. Jakkolwiek na samą budowę obiektu gospodarczego, będącego obiektem, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego nie było wymagane ani pozwolenie ani zgłoszenie, to stwierdzenie, iż obiekt ten obecnie nie służy jako zaplecze budowy i na tym terenie nie są prowadzone roboty, objęte dokonanym zgłoszeniem z dnia 14 listopada 2001 r. powinno powadzić do wydania nakazu rozbiórki, stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Co prawda Prawo budowlane nie zawiera tak wyraźnych regulacji, jak w przypadku robót prowadzonych na podstawie pozwolenia na budowę, dotyczących czasu użytkowania i terminu rozbiórki tymczasowych obiektów, zrealizowanych w związku z wykonywaniem robót budowlanych na podstawie zgłoszenia, nie oznacza to, że obiekty te nie podlegają rozbiórce wraz z zakończeniem robót budowlanych prowadzonych na podstawie zgłoszenia. Brzmienie art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego jednoznacznie wskazuje, iż budowa obiektu przeznaczonego do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia tylko wówczas, gdy jedynym przeznaczeniem tego obiektu ma być "obsługa" zamierzonej budowy. Nie można przyjąć, iż obecnie drewniany budynek gospodarczy służy jako zaplecze robót budowlanych prowadzonych na podstawie zgłoszenia z dnia14 listopada 2001 r. Z akt sprawy wynika, czego nie podważa się w skardze kasacyjnej, że skutecznie zgłoszone roboty budowlane, poza wymianą szyb w oknach, zostały już zrealizowane i od 2004 r. na tym terenie nie były prowadzone żadne roboty budowlane. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, oznacza to że obiekt ten nie jest użytkowany dla realizacji robót budowlanych. Sam skarżący na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2008 r. (protokół rozprawy, k.89) wskazał, że w okresie zimowym przechowuje w obiekcie tym węgiel. Stanowiska, iż przedmiotowy obiekt utracił charakter obiektu przeznaczonego do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych nie podważają wywody skargi kasacyjnej, iż roboty remontowe zostały jedynie przerwane z uwagi na trudności finansowe i skarżący ma zamiar je w przyszłości kontynuować. Zdaniem skarżącego dopuszczalne jest przerwanie robót budowlanych prowadzonych na podstawie zgłoszenie na dowolny okres czasu, a następnie możliwe jest w dowolnym momencie podjęć ich dalszego prowadzenia. Takie stanowisko jest nie do przyjęcia. Za jego wadliwością, w szczególności przemawia brzmienie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, zgodnie z którym do wykonywania robót budowlanych można przystąpić nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Przekroczenie tego terminu wiąże się z utratą możliwości podjęcia robót określonych w zgłoszeniu. Co prawda przepis art. 30 ust. 5 zakreśla jedynie terminie rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie zgłoszenia, ale stanowi zarazem wskazówkę interpretacyjną, która prowadzi do następującego wniosku: skoro został zakreślony dwuletni termin rozpoczęcia robót budowlanych, to nie można przyjąć, iż dopuszczalne jest przerywanie robót budowlanych na dowolny okres czasu, trwający kilka czy kilkanaście lat. W okolicznościach tej sprawy należy uznać, iż roboty budowlanych wykonywane na podstawie zgłoszenia z dnia 14 listopada 2001 r. zostały zrealizowane. W przypadku podjęcia w chwili obecnej przez skarżącego dalszych robót budowlanych nie mogłoby być mowy o prowadzeniu robót budowlanych na podstawie zgłoszenia z dnia 14 listopada 2001 r. Oznacza to, że budynek gospodarczy, który został wybudowany w związku z prowadzeniem robót budowlanych na podstawie zgłoszenia z dnia 14 listopada 2001 r. obecnie nie może zostać zakwalifikowany jako obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych. Ponadto nie jest możliwe do zaakceptowania stanowisko i taka wykładnia przepisów Prawa budowlanego, która prowadziłaby do tego, iż tymczasowe obiekty budowlane, które ze swojej istoty są przeznaczone do czasowego użytkowania w praktyce funkcjonowałyby przez wiele lat z zupełnie innym przeznaczeniem niż do użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych. Taka wykładnia prowadziłaby do obejścia przepisów prawa budowlanego, które nakładają obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę obiektów budowlanych, zaś wyjątki od tej zasady są enumeratywne wyliczone w art. 29 Prawa budowlanego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż organy administracji prawidłowo przyjęły, że przedmiotowy obiekt nie może być uznany za obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, a co za tym idzie, że skarżący jest zobowiązany do dokonania rozbiórki tego obiektu stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Stwierdzić trzeba, że przeprowadzona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocena ustaleń dokonanych w sprawie przez organ nadzoru budowlanego, jak też wynikających z tych ustaleń wniosków jest przekonywująca. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 10 § 1, art. 28, art. 40, art. 61 § 4 oraz art. 107 § 1 K.p.a., który skarżący wiąże z tym, że L. M., będąca stroną postępowania w sprawie rozbiórki drewnianego budynku gospodarczego, wybudowanego przez Z. M. na terenie działki przy ul. K. w K. nie brała udziału postępowaniu bez swojej winy, ponieważ organy nie zawiadomiły jej o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, nie zapewniły możliwości czynnego udziału ani nie doręczały pism. Okoliczność, iż określona osoba nie brała udziału w postępowaniu jako strona, nie uzasadnia sama przez się uchylenia przez sąd zaskarżonego aktu administracyjnego. Strona, która nie brała udziału w postępowaniu bez swej winy ma prawo żądania wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Na tę przesłankę wznowieniowną może powoływać się wyłącznie strona, która nie brała udziału w postępowaniu. Wynika to jednoznacznie z treści art. 147 k.p.a. stanowiącego, iż wznowienie postępowania z przyczyny art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Ponadto wznowienie postępowania administracyjnego na tej podstawie wymaga wykazania, iż strona nie brała udziału bez swojej winy oraz złożenia takiego wniosku z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie L. M., która nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o rozbiórce nie zgłosiła wniosku o wznowienie tego postępowania, ani też nie złożyła skargi do sądu administracyjnego opartej na zarzucie zaistnienia przesłanki wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Zatem podnoszony przez skarżącego zarzut naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 10 § 1, art. 28, art. 40, art. 61 § 4 oraz art. 107 § 1 K.p.a. nie może odnieść skutku, bowiem nie wystarczy samo stwierdzenie przez Sąd, iż L. M. nie brała udziału w postępowaniu. Niezależnie od tego trzeba podnieść, iż nakaz rozbiórki może być skierowany do właściciela (współwłaścicieli) lub zarządcy obiektu, ale przede wszystkim do inwestora, którym jest także osoba, która dokonała prawnie skutecznego zgłoszenia robót budowlanych i przystąpiła do wykonywania robót budowlanych na podstawie zgłoszenia, gdyż na tej osobie spoczywa obowiązek dokonania rozbiórki (art. 52 Prawa budowlanego). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił.