VII SA/Wa 784/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.), , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Asesor WSA Paweł Groński, , Protokolant E. S., po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2007 r. sprawy ze skargi M i C. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. I. skargę oddala, II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata G. C. z Kancelarii Prawnej [...] Sp. k. przy ul. [...] w W.: tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 305 (trzysta pięć) zł, w tym: tytułem opłaty kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) zł, tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 55 (pięćdziesiąt pięć) zł. Decyzją Burmistrza Miasta M. z [...] lutego 2000 r. zatwierdzony został projekt i wydane pozwolenie dla małż. W. na nadbudowę budynku gospodarczego na działce nr ew. [...] w M. [...]. W wyniku wniosku właścicieli sąsiedniej działki małż. M., pominiętych w postępowaniu administracyjnym dot. pozwolenia i zarzucających rażące naruszenie prawa oraz ich interesu, w roku 2006 wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza. W tymże postępowaniu nadzwyczajnym organ I instancji – powołując art. 28 kpa i wskazując, że wszczęcia postępowania nadzorczego może domagać się strona postępowania zwykłego lub osoba, która posiada interes prawny w domaganiu się weryfikacji decyzji – stwierdził, że wnioskujący nie posiadają takiego interesu prawnego, bowiem odległość nadbudowanego budynku gospodarczego wynosi 5m do granicy wnioskujących, co jest zgodne z warunkami technicznymi dotyczącymi usytuowania budynku stosownie do przepisów prawa, a kwestionowana decyzja nie narusza art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego odnoszącego się do ochrony interesów osób trzecich, skoro mają one dostęp do drogi publicznej, wody i kanalizacji, energii i środków łączności oraz dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Tym samym – jak stwierdził Wojewoda – wnioskujący nie mają legitymacji procesowej i nie mogą skutecznie występować o stwierdzenie nieważności tej decyzji, co powoduje konieczność umorzenia wszczętego postępowania. Rozpatrujący sprawę, w wyniku odwołania zainteresowanych, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2007 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołując art. 28 kpa, art. 157 § 2 kpa oraz uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 3 lutego 1997 r. sygn. OPS 6/96 wyjaśnił na czym polega interes prawny, na którym opiera się legitymacja procesowa i w jakich warunkach podmiotowi przysługuje przymiot strony. Przenosząc te pojęcia na grunt przedmiotowej sprawy, organ odwoławczy wskazał, iż planowana nadbudowa przewidziana została w odległości 5m od granicy z działką zainteresowanych a wiec zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. i nie narusza też przepisu art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, bowiem nie powoduje ograniczeń, zagrożeń czy też uciążliwości dla nieruchomości sąsiedniej. Stanowi to o braku interesu prawnego zainteresowanych (brak przepisu prawa materialnego dającego zainteresowanym przymiot strony) i skutkuje umorzeniem wszczętego postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Skargę sądową na powyższą decyzję złożyli małż. M. domagając się uchylenia obu decyzji. Skarżący w obszernej skardze zarzucili, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do argumentacji odwołania, a powołując warunki techniczne nie odniósł się do uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne powodowane działalnością prowadzoną w budynku (ruch samochodów, maszyny używane przy prowadzeniu działalności gospodarczej). Wg skarżących organ administracji nie wziął pod uwagę, że nadbudowa budynku gospodarczego dotyczyła budynku magazynowo-biurowego, a zatem nietrafne jest twierdzenie, że z racji funkcji spełnia rolę służącą do przechowywania materiałów i sprzętu związanego z obsługą budynku mieszkalnego. Skarżący podkreślają, iż prowadzona jest tam uciążliwa działalność gospodarcza. Nadto jest to rejon zwartej zabudowy, co w ocenie skarżących stanowi o oddziaływaniu inwestycji na sąsiednie nieruchomości naruszając interes prawny ich właścicieli, a to stanowi o tym, iż skarżący powinni mieć przymiot strony. Zdaniem skarżących wykluczenie ich z postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu stanowi pozbawienie ich możliwości obrony własnych interesów.\ W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez Sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu jest decyzja organu administracji, wydana w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na nadbudowę obiektu gospodarczego, w której to decyzji organ nadzorczy umorzył wszczęte postępowanie nadzwyczajne jako bezprzedmiotowe. Uzasadnieniem dla tej decyzji było stwierdzenie przez organ administracji, że zainteresowani (a skarżący w niniejszym postępowaniu sądowym) nie mają przymiotu strony wymaganego dla skutecznego wszczęcia postępowania nadzorczego. Wymaga więc wyjaśnienie czym jest postępowanie nadzwyczajne i kto może spowodować jego wszczęcie w toku postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest samodzielnym postępowaniem, mającym na celu ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta którąś z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa, a stroną tego postępowania jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mają skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Jest więc nowym postępowaniem w stosunku do postępowania zakończonego decyzją kontrolowaną i ma ono na celu możliwość weryfikacji wydanej decyzji dla wszystkich którzy mają w tym interes prawny. Ustalenie istnienia lub braku interesu prawnego wnioskującego o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego winno nastąpić wg przepisów obowiązujących w dacie wniosku i nie może budzić wątpliwości. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania (art. 28 kpa). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny tj. sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania porzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Przymiotu strony nie wykazuje też osoba, która swój udział w postępowaniu administracyjnym opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego (tak wyrok NSA z dnia 21.05.1999 r., sygn. akt I SA 1456/98). Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Skarżący jako właściciele sąsiedniej działki istotnie są bezpośrednio zainteresowani tym co dzieje się u sąsiadów, jednakże jest to interes faktyczny, a nie interes prawny, warunkujący skuteczne wszczęcie postępowania nadzorczego. Bardzo szczegółowo i starannie wyjaśniły to organy administracji w swoich decyzjach. W przedmiotowej sprawie – jak trafnie podkreślił organ odwoławczy – mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 89/94, poz. 414 ze zm.) obowiązujące w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na nadbudowę oraz przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. (Dz. U. 15/99, poz. 140 z późn. zm.). Art. 5 Prawa budowlanego powoływany przez skarżących dotyczy m.in. ochrony interesów osób trzecich, jednakże przedmiotowa nadbudowa nie powoduje ograniczeń bądź zagrożeń, ani też uciążliwości dla nieruchomości należącej do skarżących. Przedmiotowa inwestycja obejmująca działkę ewid. o nr [...], zgodnie z projektem budowlanym została przewidziana w odległości 5m od granicy z działką skarżących, a więc pozostawała w zgodności z warunkami dotyczącymi usytuowania obiektów o jakich mowa w § 12 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa. Odległość ta jest zgodna z przepisami prawa, co stanowi o braku interesu prawnego na jaki mogliby powoływać się wnioskujący o stwierdzenie nieważności. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organów, że nadbudowa budynku gospodarczego z racji funkcji służącej do przechowywania materiałów i sprzętu nie może powodować uciążliwości w postaci wibracji, hałasu czy zakłóceń elektrycznych bądź zanieczyszczenia środowiska. Prawo budowlane w art. 61 zobowiązuje właściciela do utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami o których mowa w art. 5 ust. 2. Niezgodne z przeznaczeniem użytkowanie obiektu, a o to chodzi skarżącym, nie może być jednak przedmiotem prowadzonego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na nadbudowę budynku gospodarczego, co słusznie podkreślił organ administracji. Skoro więc zachowane zostały odległości wymagane przepisami prawa, kontrolowana decyzja nie naruszała przepisu art. 5 Prawa budowlanego a wnioskujący o postępowanie nieważnościowe decyzji o pozwoleniu na nadbudowę budynku nie wykazali na podstawie przepisów prawa materialnego, że decyzja ta narusza ich interes prawny z art. 28 kpa, to tym samym organ administracji nie mógł uznać wnioskujących za stronę postępowania (art. 28 kpa), a ponieważ postępowanie nieważnościowe zostało już wszczęte, to podlegało ono umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 kpa). Analizując treść skargi stwierdzić można, że skarżącym dokucza przede wszystkim prowadzona po sąsiedzku działalność gospodarcza, która – jak twierdzą – powoduje że budynek ten jest budynkiem uciążliwym. Nadbudowa – co podkreślają sami skarżący – dotyczy budynku magazynowo-biurowego, a zatem nieuprawnione jest ich twierdzenie, że nadbudowa ta, z samego założenia spowoduje zwiększony ruch pojazdów w obrębie budynku. Podnoszona sprawa działalności gospodarczej to sprawa użytkowania obiektu przez właściciela, a ta kwestia, jak już wyżej wskazano, nie jest przedmiotem postępowania nieważnościowego odnośnie decyzji o pozwoleniu na nadbudowę. Niezadowolenie właściciela lub użytkownika nieruchomości sąsiedniej z przedmiotowej nadbudowy obiektu w sąsiedztwie nie może stanowić automatycznie o jego interesie prawnym i wiążącym się z tym prawie występowania jako strona w postępowaniu administracyjnym. Co do zarzutu podnoszonego w toku postępowania administracyjnego a podtrzymywanego przez skarżących, iż nie uczestniczyli ani w postępowaniu o pozwolenie na nadbudowę to wskazać należy, że jest to ewentualna przesłanka wznowieniowa, nie ma natomiast wpływu na postępowania nieważnościowe. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa, co skutkuje oddaleniem skargi jako bezzasadnej na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).