II SA/Po 264/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi A. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego; I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Cz. z dnia [...] r. Nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz skarżącej kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ B. Drzazga /-/ A. Zieliński /-/ J. Szaniecka Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Cz., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nakazał A.J. rozbiórkę ogrodzenia rozgraniczającego działkę nr [...] od działki nr [...], położonej w M. na [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że działka nr [...], na której wybudowano ogrodzenie, jest własnością Gminy W. i stanowi teren drogi dojazdowej do działek rekreacyjnych w miejscowości M.. Zdaniem organu, przedmiotowe ogrodzenie jest urządzeniem budowlanym związanym z obiektem budowlanym, a więc zasadnym jest zastosowanie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Skoro właściciel działki – Gmina W. – nie zgadza się na wykonanie na działce nr [...] ogrodzenia, to inwestor nie jest w stanie wykonać określonych czynności lub robót budowlanych, które doprowadziłyby wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A.J., która podniosła, że działka nr [...] nie jest drogą, bo droga faktycznie znajduje się kilka metrów dalej, a skarżąca od [...]r. dzierżawi, na podstawie umowy zawartej z gminą, część gruntu na którym stoi ogrodzenie. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., decyzją z dnia [...] r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że przedmiotowe ogrodzenie jest urządzeniem budowlanym, o którym mowa w art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, skoro jest związane z istniejącym na działce nr [...] obiektem budowlanym. Wobec czego trafnie organ I instancji zastosował art. 50 i 51 prawa budowlanego. Jak wynika z rejestru gruntów działka nr [...] stanowi drogę, a więc przedmiotowe ogrodzenie jest ogrodzeniem od strony drogi. Budowa takiego ogrodzenia, w myśl art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Inwestor nie przedłożył żadnych dokumentów świadczących o wykonaniu zgłoszenia, a właściciel działki, zarządca drogi nie wyrażał i nie wyraża zgody na zajęcie i ogrodzenie części działki, a zatem organ I instancji trafnie zastosował art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Organ wskazał też, że uiszczenie podatku od nieruchomości nie uchyla skutków samowoli budowlanej. Również zawarcie umowy dzierżawy nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, skoro zarządca drogi gminnej nie wyraził zgody na postawienie ogrodzenia. Na powyższą decyzję organu odwoławczego skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego wniosła A.J. W skardze skarżąca podniosła, że wzniosła ogrodzenie w granicach wskazanych przez pracownika gminy w [...] r., a więc ogrodzenie nie jest samowolą budowlaną, a nadto zajęta część działki nie stanowi drogi, skarżąca ma umowę dzierżawy i płaci podatki od nieruchomości. Skarżąca w konkluzji wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Uczestnicy postępowania I. i Z. małż. M. wnieśli o oddalenie skargi. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Organ dodał nadto, że wprawdzie ogrodzenie zostało wykonane w [...] r., ale należy stosować do niego obowiązujące obecnie przepisy ustawy Prawo budowlane, a to wobec treści art. 103 ust. 2 w/w ustawy, skoro ogrodzenie stanowi urządzenie budowlane, a nie obiekt budowlany. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona, chociaż nie z powodów w niej wskazanych. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy wzniesione przez inwestora ogrodzenie stanowi urządzenie budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), czy też odrębny, samodzielny obiekt budowlany, zdefiniowany w art. 3 pkt 3 tejże ustawy. Stosownie do art. 3 pkt 9 prawa budowlanego, przez urządzenie budowlane należy rozumieć urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Do takich urządzeń ustawodawca zaliczył m.in. ogrodzenia. Sąd orzekający w niniejszej sprawie, nie podziela poglądu reprezentowanego przez część orzecznictwa sądowoadministracyjnego, iż wszelkie ogrodzenia należy traktować jako urządzenia budowlane. Analiza treści art. 3 pkt 9 prawa budowlanego wskazuje, że dotyczy on jedynie takich obiektów, które są związane z obiektem budowlanym i bez których obiekty budowlane nie spełniają przypisanej im funkcji technicznej. Należy zauważyć, że zasadniczą funkcją ogrodzenia jest oddzielenie danej działki od innych sąsiednich terenów, w szczególności od drogi (tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie). Taka funkcja ogrodzenia nie wiąże się z istnieniem obiektu budowlanego, bowiem ogrodzenia spełniające taką rolę mogą być realizowane zarówno dla działek zabudowanych, jak też bez zabudowy. Ogrodzenia działek spełniają bowiem swoją funkcję, polegającą na wydzieleniu fizycznym danego terenu od innego, niezależnie od stanu zabudowy działki. Zdaniem Sądu zatem, budowa przedmiotowego ogrodzenia, oddzielającego działkę inwestora od drogi należy uznać za samodzielne zamierzenie inwestycyjne, tak więc nie mogły mieć do niego zastosowania przepisy art. 50 i 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, na które powołały się organy orzekające w sprawie. Przepisy te należy bowiem stosować jedynie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49 ust. 1 w/w ustawy (dotyczące obiektu budowlanego lub jego części). Ustawodawca w art. 29 ust. 1 pkt 23 prawa budowlanego zwolnił budowę ogrodzeń od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Jednakże zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m wymaga od inwestora dokonania zgłoszenia o zamierzonej budowie organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, działka nr [...] stanowi drogę (wypis z rejestru gruntów). Brak jest jednak dowodu, że jest to droga publiczna w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (dz.u. nr 14, poz. 60 ze zm.). Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwej rady powiatu. Żadna ze stron toczącego się postępowania administracyjnego takiej uchwały nie przedłożyła, a nawet nie twierdziła, że doszło do jej uchwalenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym istnieje rozbieżność dotycząca pojęcia "miejsca publicznego" zawartego w wyżej cytowanym art. 30 ust. 3 pkt 3 prawa budowlanego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, iż droga nie mająca charakteru drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych może stanowić "inne miejsce publiczne", skoro ma do niej dostęp nieograniczona liczba osób, które z niej mogą korzystać (por. wyrok NSA z 2.07.2004r., OSK 454/04, Lex 173981). Nie ma racji skarżąca, iż działka nr [...] nie stanowi drogi. Zarówno wypis z rejestru gruntów (KW [...]), jak i z załączonych kserokopii map zasadniczych jasno wynika, że działka stanowi drogę dojazdową m.in. do działek nr [...], [...], [...], [...]. Jest zatem dostępna dla wielu osób, co przemawia za jej "publicznym" charakterem. Świadczy też o tym wola właściciela działki – Gminy W.– który nie ma wątpliwości, że jest to droga dostępna dla ogółu ludności. Przyjmując zatem, że działka nr [...], stanowi jako droga dojazdowa "inne miejsce publiczne" w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, należy uznać, że budowa przedmiotowego ogrodzenia od strony tej drogi (jako samodzielnego zamierzenia inwestycyjnego) wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Niespornym było, że inwestor takiego zgłoszenia nie dokonał, zatem w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego winny były zastosować przepisy art. 49 b ust. 1, a nie przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Brak zgody właściciela działki na budowę ogrodzenia winien zatem być rozpatrywany w kontekście przepisów ust. 2 art. 49b, a nie art. 51 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy Prawo budowlane. Trafnie natomiast organy podniosły, że zawarcie przez skarżącą umowy dzierżawy części działki nr [...] nie ma żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia w świetle cytowanych wyżej przepisów prawa budowlanego. Również płacenie podatku od nieruchomości nie może legalizować samowoli budowlanej. Reasumując, Sąd dopatrując się naruszenia przepisów prawa materialnego – ustawy Prawo budowlane w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a, 200 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę, organy winny zatem rozpoznać sprawę samowolnego posadowienia przez A.J. ogrodzenia w myśl przepisów art. 49b prawa budowlanego, rozważając w szczególności czy istnieje możliwość jego legalizacji. /-/ B.Drzazga /-/ A.Zieliński /-/ J.Szaniecka MarK