II SA/Po 261/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi L. sp. k. z siedzibą w T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych; I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] Nr [...], II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz skarżącej spółki kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ B. Drzazga /-/ A. Zieliński /-/ J. Szaniecka Decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., na podstawie art. 104 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania L. s. k. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] nr [...], nakazującej, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), demontaż barierki obrotowej czteroskrzydłowej zamontowanej na terenie sali sprzedaży pawilonu handlowego L. w G. przy ul. [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Nakazując demontaż barierki obrotowej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż dnia [...] dokonano kontroli stanu technicznego pawilonu handlowego L. w G. pod kątem możliwości korzystania z niego przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich. Następnie organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego ma obowiązek utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 5 ust. 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem obiekt należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż w szczególności należy zwrócić uwagę na użytkowanie obiektu w zakresie spełnienia niezbędnych warunków do korzystania z obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich. Pawilon handlowy L. jest obiektem użyteczności publicznej. W trakcie kontroli stwierdzono, że przy wejściu do części sprzedaży wykonano wygrodzenie w konstrukcji stalowej. Osoby wchodzące muszą przejść przez barierkę obrotową czteroskrzydłową. Szerokość ramienia bramki wynosi 50 cm, co uniemożliwia przejazd przez bramkę osobom poruszającym się na wózku inwalidzkim. W wyjeździe od strony ściany minimalna szerokość wynosi 90 cm, a pomiędzy stanowiskami kasowymi 70 cm. Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła L. Zarzuciła naruszenia art. 61 oraz art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Podniosła, iż art. 61 ustawy określa jedynie podmioty zobowiązane do dbania o stan techniczny obiektu budowlanego, natomiast art. 5 formułuje ogólną zasadę, określającą, jakie wymagania powinien spełniać obiekt budowlany, jak również jego budowa i użytkowanie. Ustalenia zawarte w tym przepisie są wprawdzie wiążące i muszą być uwzględniane przy interpretacji dalszych przepisów ustawy i rozporządzeń, jednak, z uwagi na ogólny charakter, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy rozstrzygnięć administracyjnych. Powołanie w sentencji wyłącznie art. 5 Prawa budowlanego, bez wskazania normy szczegółowej, stanowi poważną wadę decyzji i powinno być przesłanką jej uchylenia. Zdaniem skarżącej, kanwą sprawy była ocena stanu faktycznego. Według niej dostęp do pawilonu handlowego przez osoby niepełnosprawne jest zapewniony, a ewentualne niedogodności eliminowane są natychmiast przez obsługę, jeżeli zajdzie taka potrzeba. L. podniosła także, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wskazał, poza ogólną normą art. 5 ust. 2 ustawy, żadnego przepisu, który został naruszony. Ponadto, nie wykazano w decyzji bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy treścią przepisów a stanem faktycznym, ograniczając się jedynie do arbitralnego stwierdzenia, że wjazd do budynku handlowego nie spełnia wymagań określonych w art. 5 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej, nie zachodzi żadna z przesłanek art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Utrzymując w mocy decyzję, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż z treści protokołu kontroli wynika, iż przy wejściu na dyskont spożywczy wykonano wygrodzenie w konstrukcji stalowej. Na wejściu zamontowana jest czteroramienna bramka obrotowa, przez którą nie ma możliwości przejazdu wózka inwalidzkiego. Blokuje to dostęp do części sklepowej. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z treścią art. 61 Prawa budowlanego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, to jest w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej w zakresie związanym z wymaganiami bezpieczeństwa użytkowania między innymi w zakresie niezbędnych warunków do korzystania z obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowej budownictwa wielorodzinnego przez osoby niepełnosprawne poruszające się na wózkach inwalidzkich (art. 5 ust. 4 ustawy). W myśl § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) pod pojęciem budynku użyteczności publicznej należy rozumieć budynek przeznaczony między innymi na potrzeby handlu. Pawilon handlowy skarżącej należy to tej kategorii. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, iż istnienie przeszkody uniemożliwiającej swobodne wejście osób niepełnosprawnych do użytkowanego budynku oznacza, że budynek taki jest użytkowany w sposób niezgodny z zasadą wyrażoną w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego (art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy). Zgodnie z § 62 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w wejściach do budynku i ogólnodostępnych pomieszczeń użytkowych mogą być zastosowane drzwi obrotowe lub wahadłowe, pod warunkiem usytuowania przy nich drzwi rozwieranych lub rozsuwanych, przystosowanych do ruchu osób niepełnosprawnych, oraz spełnienia wymagań § 240. Zastosowana w pawilonie handlowym barierka ogranicza otwór wejściowy do wnętrza pomieszczenia użytkowego - sali sprzedaży. Brak otworu wejściowego przystosowanego do ruchu osób niepełnosprawnych, o którym mowa w § 62 pkt 2 rozporządzenia, uzasadnia konieczność jej zdemontowania. Od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego L. wniosła skargę, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu powtórzyła zarzuty odwołania, wskazując dodatkowo, iż organ naruszył art. 15 w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Podniosła, iż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oparł swoje rozstrzygnięcie na innej postawie prawnej (§ 62 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.) niż organ pierwszej instancji (art. 61 w zw. z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego). Zdaniem skarżącej doszło do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy i, w konsekwencji, do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Odnosząc się uchybienia art. 107 § 3 k.p.a. wskazała, iż organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów prezentowanych przez stronę w odwołaniu, ograniczając się w zasadzie do stwierdzenia, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest słuszna wobec braku naruszeń przepisów prawa budowlanego i przepisów postępowania. W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesiono. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca umocowanie i określone granice w przepisie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z nią, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz zawartą w skardze argumentacją. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej, zaskarżonej sprawie, z drugiej zaś przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Sąd obowiązany jest równocześnie do oceny zachowań organów administracji publicznej. Zatem jego kontrola zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd administracyjny dokonuje kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydawania zaskarżonego aktu. Trafne są argumenty skargi dotyczące interpretacji art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.). Przepis ten ma charakter normy ogólnej, która ma znaczenie dla stosowania przepisów o charakterze szczegółowym, w tym dokonywania ich wykładni. Nie może on stanowić samodzielnej podstawy wydania decyzji administracyjnej. Podobnie, za wyłączną podstawę takiej decyzji nie można uznać art. 61 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2. Przepis ten określa powinności wynikające z ustawy, a nie obowiązki nakładane decyzją administracyjną. Dopiero w art. 66 Prawa budowlanego wskazano przypadki, w których organ nadzoru budowlanego powinien nakazać decyzją administracyjną właścicielowi lub zarządcy doprowadzenie niewłaściwie użytkowanego obiektu do stanu technicznego zgodnego z wymogami prawa. Uznanie, że określony obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym wymaga przy tym wykazania naruszenia warunków wynikających z obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych. Organ pierwszej instancji nie wskazał naruszenia tych warunków, odnosząc argumentację tylko do artykułów 5 i 61 Prawa budowlanego. Powyższą wadę decyzji konwalidował organ odwoławczy wskazując stosowne przepisy materialno-prawne. Wbrew twierdzeniom skarżącej - w ocenie Sądu - powołanie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego warunków techniczno-budowlanych, uzupełniających przepisy ogólne Prawa budowlanego (art. 5, 61, 66), nie prowadziło do zmiany tożsamości przedmiotowej sprawy. Zatem zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. nie był zasadny. Nakazy wydane przez organy nadzoru w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) oparto na założeniu, że wejście na halę sprzedaży prowadzące przez barierkę obrotową nie spełnia wymaganych prawem warunków technicznych. Uniemożliwia ona samodzielny wjazd na teren hali osobom niepełnosprawnym poruszającym się na wózkach inwalidzkich. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na uchybienie warunkom określonym w § 62 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem w wejściach do budynku i ogólnodostępnych pomieszczeń użytkowych mogą być zastosowane drzwi obrotowe lub wahadłowe, pod warunkiem usytuowania przy nich drzwi rozwieranych lub rozsuwanych, przystosowanych do ruchu osób niepełnosprawnych, oraz spełnienia wymagań § 240. W ocenie organu odwoławczego, ustalenie, iż obiekt użytkowany jest w sposób niezgodny z normami rozporządzenia stanowiło wystarczającą podstawę do wydania nakazów usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Działania organów obu instancji Sąd uznał za przedwczesne. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. lub ustawach szczególnych. Zasada trwałości decyzji administracyjnych, wobec obowiązku pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.), pozwala wyprowadzić normę zakazującą obarczania adresatów decyzji konsekwencjami stanów faktycznych czy prawnych uprzednio uznanych we właściwym trybie za zgodne z prawem. Zasadzie tej ustawodawca dał wyraz w § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepisy tego rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu i budowie, w tym także odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych (z zastrzeżeniem § 207 ust. 2). Powinny być one zatem uwzględnianie przede wszystkim na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę oraz pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Ich wydanie pozwala domniemywać, że obiekt spełnia obowiązujące warunki techniczne. Wymieniona "zmiana sposobu użytkowania" stanowi podstawę do ingerencji organu w postaci wydania określonych w prawie budowlanym nakazów, w sytuacji stwierdzenia naruszenia norm technicznych będących konsekwencją użytkowania obiektu niezgodnie z warunkami decyzji. W rozpatrywanej sprawie, organy nadzoru nie wyjaśniły czy i ewentualnie jakie rozwiązania dotyczące wejścia na teren hali sklepu przewidywał zatwierdzony pozwoleniem na budowę projekt techniczny oraz kiedy i na podstawie jakich ustaleń dotyczących powyższej kwestii udzielono skarżącej pozwolenia na użytkowanie. Dopiero takie ustalenia pozwoliłyby ocenić zasadność ingerencji w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis ten nie może bowiem niweczyć pozostających w obrocie prawnym decyzji administracyjnych poprzez usuwanie ewentualnych ich nieprawidłowości. Wydając decyzję na jego podstawie należy także wskazać i uzasadnić istnienie okoliczności (obszarów zastosowania) wymienionych w § 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (por. wyrok z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1333/05, publ. ONSAiWSA Nr 4/2007, poz. 99). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, według którego artykuły 61 i 66 Prawa budowlanego generalnie odnoszą się do obiektów budowlanych, a nie lokali znajdujących się w tych obiektach. Ta reguła nie wyklucza zasadności nałożenia obowiązku wykonania określonych robót również w konkretnym pomieszczeniu, o ile roboty takie mają na celu utrzymanie w należytym stanie obiektu budowlanego, jako całości (por. wyrok z 13 listopada 1998 r., sygn. akt IV SA 757/96, publ. Lex nr 43310). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy wymagało zatem rozważenia, czy z uwagi na charakter obiektu skarżącej, jego przeznaczenie, a wreszcie funkcję jaką pełni hala sprzedaży, nakaz wykonania określonych robót budowlanych stanowi realizację powołanego wyżej celu. W ocenie Sądu także określenie obowiązku nałożonego na skarżącą, to jest demontaż barierki, było nieprawidłowe. Przepis art. 66 Prawa budowlanego upoważnia organy do nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Nie oznacza to jednak, iż organy mogą w sposób arbitralny decydować jakie działania należy podjąć by osiągnąć stan faktyczny odpowiadający prawu. Nakaz wydany na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego powinien raczej wskazywać jakie warunki (normy) powinny być spełnione, niż wskazywać sposób ich realizacji. Ustawodawca bowiem już wprost przewidział, iż barierki obrotowe (drzwi obrotowe) są dopuszczalne, pod warunkiem instalacji przy nich drzwi rozsuwanych lub rozwieranych. Demontaż barierki obrotowej nie był zatem koniecznym i jedynym rozwiązaniem technicznym pozwalającym na usunięcie nieprawidłowości. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ orzekający powinien uzupełnić postępowanie dowodowe w zakresie przedstawionym w motywach wyroku oraz zastosować postanowienia art. 153 p.p.s.a., określające zakres mocy wiążącej orzeczenia sądu. Z przyczyn wyżej wskazanych zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej, instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 i 152 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania oparte zostało o art. 200 ustawy. /-/ B.Drzazga /-/ A.Zieliński /-/ J.Szaniecka MK