II SA/Gd 22/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 10 października 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie warunków zabudowy stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. II SA/ Gd 22/ 07 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [..] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta C. z [...] odmawiającą uchylenia decyzji z dnia 9 grudnia 2003r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wytwórni laminatów poliestrowo-szklanych stoczni jachtowej wraz z urządzeniami z tym związanymi na działce nr 649/9 przy ul. P. w C., wydanej na wniosek firmy A. Organ odwoławczy wydał swoją decyzję na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz na podstawie art. 59, art.61 ust. 1pkt 2-5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym / Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm./ i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego / Dz. U. nr 164, poz. 1588/. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że postanowieniem z dnia 20 maja 2005r., po rozpatrzeniu wniosku K. H. z dnia 9 maja 2005r. Kolegium wznowiło postępowanie w przedmiocie decyzji z dnia 9 grudnia 2003r. ustalającej warunki zabudowy, uznając że nieruchomość, której właścicielem jest odwołujący położona jest po drugiej stronie drogi i może być objęta niekorzystnym oddziaływaniem planowanej inwestycji. Organ II instancji przedstawiając rozstrzygnięcie organu I instancji wskazał, że rozpatrując sprawę merytorycznie Burmistrz Miasta C. działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa odmówił uchylenia decyzji. W swojej decyzji organ I instancji z jednej strony stwierdził, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, a ponadto z drugiej strony podkreślił, że przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy nie dotyczy interesu prawnego ani obowiązku odwołującego, a więc twierdzenia K. H., że jest stroną postępowania nie znajdują uzasadnienia. Organ II instancji rozpatrując odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta C. orzekł o jej utrzymaniu w mocy. Organ II instancji w szczególności ustalił, że przebieg postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy był zgodny z postanowieniami art. 61 ust. 1pkt 2-5 i art. 53 ust. 4 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym / Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm./oraz z postanowieniami § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego / Dz. U. nr 164, poz. 1588/. Z przeprowadzonej analizy wynikało, że planowane zamierzenie spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy z 27 marca 2003r. Organ odwoławczy wskazał również, że działka będąca przedmiotem zabudowy zlokalizowana jest na terenach produkcyjnych lokalizowanych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym / Dz. U. nr 15 z 1999r., poz. 139/. W tym stanie rzeczy, skoro planowana inwestycja jest inwestycją produkcyjną, to zgodnie z art. 60 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003r. nie stosuje się przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy stanowiącego o wyznaczeniu obszaru analizowanego. Nadto Kolegium podkreśliło, że planowana inwestycja została w oparciu o przepis § 3 ust. 1 pkt 1 lit a rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczególnych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko / Dz. U. nr 257, poz. 2573/ zaliczona do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Powyższe powoduje, że jej realizacja jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, którą wydaje Burmistrz na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska / Dz. U. nr 62, poz. 627/ po przeprowadzeniu odrębnego postępowania administracyjnego. Odnosząc się do rozstrzygnięcia organu I instancji Kolegium stwierdziło, że poprzez fakt wznowienia postępowania i dostarczenia odwołującemu zaskarżonej decyzji Burmistrz Miasta C. uznał go za stronę postępowania i w tej sytuacji niewłaściwym było zastosowanie w podstawie prawnej decyzji organu I instancji przepisu art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Reasumując Kolegium uznało, że ustalone w ostatecznej decyzji warunki zabudowy zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami. Brak udziału strony bez jej winy w postępowaniu jest uchybieniem proceduralnym, które nie miało wpływu na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, przy czym jak wskazał organ II instancji realizacja projektowanej inwestycji będzie możliwa po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uzyskanej w odrębnym postępowaniu administracyjnym. K. H. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] i wniósł o uchylenie decyzji Kolegium oraz decyzji Burmistrza Miasta C. z [...] i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że z uwagi na pozbawienie go prawa udziału w postępowaniu ustalającym warunki zabudowy nie miał możliwości uczestniczenia w tym postępowaniu, zapoznania się z dokumentacją, wskazania swoich wniosków i zastrzeżeń dotyczących decyzji, i w związku z tym decyzja nie uwzględnia w żadnym zakresie interesów skarżącego. W szczególności skarżący podał, że wydając decyzję nieprawidłowo przyjęto, że zasięg oddziaływania inwestycji będzie ograniczał się jedynie do działki, na której inwestycja jest zlokalizowana. Tymczasem wobec tak znacznego stopnia szkodliwego oddziaływania na obszar skarżącego uznać należy, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona nierzetelnie, albowiem przy takim rodzaju prowadzonej działalności jak przedmiotowa inwestycja, decyzja nie jest zgodna z przepisami prawa ochrony przyrody i nie uwzględnia interesów skarżącego- analiza ta jest w szczególności sprzeczna z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym / przepisami regulującymi Prawo ochrony środowiska, narusza ona prawo skarżącego do korzystania ze środowiska, w celu zaspokojenia potrzeb osobistych oraz gospodarstwa domowego. w tym wypoczynku. Udział skarżącego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy umożliwiłby skarżącemu wystąpienie o nałożenie na inwestora takich obowiązków, których realizacja mogłaby umożliwić ochronę praw skarżącego do korzystania ze środowiska, poprzez przykładowo stworzenie strefy ochronnej i stworzenie pasa zieleni, zamieszczenie urządzeń zapobiegających i hamujących rozprzestrzenianie się hałasu nieprzyjemnych zapachów i zanieczyszczeń. Skarżący podniósł, że na skutek oparcia decyzji organu I instancji na nierzetelnie sporządzonej analizie i nie dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu nie zostały zainstalowane na terenie, na którym zlokalizowana jest inwestycja żadne instalacje i nie zostały podjęte żadne kroki mające ograniczyć niekorzystny wpływ inwestycji na środowisko i działki sąsiednie. Zatem ustalenie organu, że decyzja jaka mogłaby zapaść po wznowieniu postępowania odpowiadałaby w istocie decyzji dotychczasowej stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż narusza interesy skarżącego i nie uwzględnia jego ochrony przed szkodliwymi emisjami i hałasem. Skarżący podkreślił, że dopiero jego udział w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy umożliwiłby mu ochronę jego interesów. Skarżący wskazał również, że w toku postępowania administracyjnego zostały ponadto naruszone przepisy kpa odnoszące się do stron postępowania, tj. art. 9, 8 i 6 kpa. Powołując się na zarzuty zawarte w skardze skarżący podniósł, że na skutek błędu proceduralnego polegającego na niedopuszczeniu strony do udziału w postępowaniu naruszone zostały przepisy prawa proceduralnego, jak i materialnego gwarantujące skarżącemu prawo do korzystania ze środowiska wolnego od negatywnych oddziaływań ze strony innych użytkowników tego dobra publicznego. W konsekwencji skarżący wskazał, że działania organów administracji nie mogą być uznane za działania zgodne z prawem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutów skargi organ II instancji wskazał, że zarzut nieprawidłowego ustalenia zasięgu oddziaływania inwestycji i zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są bezzasadne, ponieważ elementy te nie mogą być oceniane w przedmiotowym postępowaniu. Organ II instancji wskazał, że zarzuty te dotyczą postępowania w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko – ocenę tę przeprowadza się w odrębnym / innym/ postępowaniu administracyjnym/ przez uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. nr 153, poz. 1269/, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem / legalności/ , jeżeli ustawy nie stanowią inaczej / art. 1 § 2/. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm./ sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny w ocenie legalności nie ogranicza się do zarzutów sformułowanych w skardze. W pierwszej kolejności Sąd badając legalność decyzji ustala, czy nie zachodzą w sprawie przyczyny określone w art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powodujące nieważność decyzji. W niniejszej sprawie podkreślić należy, że zaskarżona decyzja wydana została w trybie postępowania wznowieniowego, które jest postępowaniem nadzwyczajnym stwarzającym możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w której ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością przewidzianą w art. 145 § 1 kpa. Granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania wyznaczona jest zakresem sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Decyzjami ostatecznymi są decyzje, od których nie służy odwołanie w toku instancji. W okolicznościach niniejszej sprawy taką ostateczną decyzją jest decyzja Burmistrza Miasta C. z dnia 9 grudnia 2003r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wytwórni laminatów poliestrowo- szklanych stoczni jachtowej wraz z urządzeniami z tym związanymi na działce nr 694/9 przy ul. P. w mieście C. Zatem ocenie Sądu musi podlegać dopuszczalność wznowienia postępowania w sprawie powyższej decyzji. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest dwuetapowe. W pierwszej fazie organ, który wydał decyzję bada, czy podanie o wznowienie wniosła strona, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowieniowe, a także czy został zachowany termin do złożenia podania. W okolicznościach niniejszej sprawy podanie o wznowienie zostało złożone przez skarżącego w dniu 9 maja 2005r. do organu II instancji. Skarżący jako podstawę wznowienia w tej sprawie wskazał art. 145 § 1 pkt 4 kpa stanowiący, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Niespornym jest, że skarżący nie był stroną postępowania zakończonego wydaniem powołanej wyżej decyzji z dnia 9 grudnia 2003r. Organ II instancji wydał postanowienie o wznowieniu postępowania powołując się na przepis art. 150 § 2 kpa i wyznaczył do rozstrzygnięcia sprawy organ I instancji / Burmistrza Miasta C./. Organ II instancji wskazał, że w okolicznościach sprawy istniały przyczyny, dla wydania takiego postanowienia przez organ wyższego stopnia, z uwagi na wadliwe postępowanie organu I instancji. Organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości / art. 19 kpa/. Orzekanie z naruszeniem przepisów dotyczących stanowi jedną z przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji /art. 156 §1 pkt 1 kpa. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie zachodzi, albowiem na postanowienie o wznowieniu postępowania nie służy zażalenie, w konsekwencji przepisów art. 156 kpa dotyczącego stwierdzenia nieważności nie stosuje się. Natomiast ostatecznie postępowanie rozstrzygające sprawę w wyniku wznowienia wydał stosownie do swojej właściwości organ I instancji. Niezależnie od powyższego Sąd uznał, że w niniejszej sprawie postanowienie z dnia 20 maja 2005r. było w niniejszej sprawie dopuszczalne i zgodne z art. 150 § 1 i § 2 kpa z uwagi na przytoczoną przez Kolegium okoliczność jaką było działanie organu I instancji. Z kolei przepis art. 148 § 1 i § 2 kpa normuje kwestie trybu i terminu wniesienia podania w sprawie wznowienia, stanowiąc, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Z powyższego uregulowania wynika, że strona może złożyć podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia ze skutkiem prawnym w terminie jednego miesiąca od dnia w którym dowiedziała się o decyzji. Strona musi więc udowodnić, kiedy / w jakiej dacie/ dowiedziała się o wydaniu decyzji ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego, o którym mowa w wyżej cytowanym przepisie art. 148 § 2 kpa. Powyższa regulacja nakłada na organ obowiązek badania, czy podanie pochodzi od strony oraz czy został zachowany ustawowy termin. Organ administracji obowiązany jest więc z urzędu zbadać zachowanie terminu. W rozpoznawanej sprawie organ rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji nie zbadał czy zostały spełnione wszystkie przesłanki formalne z art. 148 kpa, a w szczególności czy podanie zostało złożone w terminie określonym w art. 148 § 2 kpa. Akta sprawy jednoznacznie wskazują, że organ nie prowadził badania kwestii zachowania terminu do złożenia wniosku przez skarżącego. Uchybienie terminu do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest przesłanką do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Natomiast wszczęcie postępowania na wniosek pomimo uchybienia terminu stanowi rażące naruszenie prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący w swoim wniosku o wznowienie postępowania w żaden sposób nie udokumentował zachowania miesięcznego terminu, a organ nie zbadał z urzędu, czy termin został zachowany. Przepisy o wznowieniu postępowania regulujące nadzwyczajny tryb uchylania decyzji ostatecznych, nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Prowadzenie więc postępowania, bez przeprowadzenia postępowania, w przedstawionym wyżej zakresie rażąco narusza zasadę trwałości decyzji oraz przepisy regulujące ten tryb postępowania , co prowadzi do wady takiej decyzji określonej w art. 156 §1 pkt 2 kpa. Wskazać w tym miejscu należy, że wadą skutkującą nieważnością decyzji z mocy prawa jest wyłącznie wada, odnośnie której przepis prawa wyraźnie przewiduje sankcję nieważności decyzji w razie jej zaistnienia zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem Sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub w innych przepisach. Sąd ustalił, że w niniejszej sprawie decyzja wydana przez Kolegium jest dotknięta sankcją nieważności stosownie do przytoczonego przepisu, skoro organ ten, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 148 kpa nie zbadał z urzędu, czy skarga, została złożona w ustawowym terminie. Jak to bowiem wskazano wszczęcie, a następnie prowadzenie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa. Zatem organ II instancji winien ustalić, czy istnieją podstawy uzasadniające dopuszczalność wznowienia postępowania, czy też prowadzenie takiego postępowania jest bezprzedmiotowe. Wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji będącej przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie, przedwczesne i zbędne było odnoszenie się przez Sąd do spornych kwestii dotyczących w szczególności przyznania skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Na marginesie wskazać jednak należy, że jak wynika z decyzji organu I instancji i jej uzasadnienia, organ ten ostatecznie uznał, że K. H. nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Efektem tych ustaleń był odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 §1 pkt 1 kpa stanowiącego, że organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 kpa wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 §1 kpa. Rozstrzygnięcie organu II instancji utrzymało w mocy powyższą decyzję, lecz z treści uzasadnienia wynika, że organ II instancji, z jednej strony uznał, że zastosowanie powyższej podstawy prawnej / art. 151§ 1 pkt 1 / nie było prawidłowe, a z drugiej strony ustalił, że udział skarżącego, jako strony nie miał wpływu na wynik sprawy. Z powyższego można wnioskować, że organ II instancji, inaczej, niż organ I instancji uznał, że skarżącemu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, lecz jego udział nie miał wpływu na jego wynik. Skoro organ II instancji ustaliłby, że istniała podstawa wznowienia / K. H. powinien być stroną w postępowaniu/, lecz w wyniku wznowienia mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, to wówczas organ winien zgodnie z art. 151 § 2 kpa ograniczyć się do stwierdzenia , że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa oraz do wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji / art. 146 § 2 kpa/. Wskazać jednak należy, że uzasadnienie decyzji organu II instancji nie zawiera tak jednoznacznych ustaleń faktycznych związanych z udziałem skarżącego w postępowaniu i nie zawiera również podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprawy w związku z wznowieniem postępowania, co uniemożliwia kontrolę legalności zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.