IV SA/Po 229/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Danuta Rzyminiak- Owczarczak Sędziowie WSA Maciej Dybowski (spr.) As. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant sekr. sąd. Agata Tyll po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 10 października 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi L.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z dnia [...] nr [...] w tej tylko części, w której nie orzeczono o prawie do zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 grudnia 2005 r. do 30 września 2006 r. /-/ I. Kucznerowicz /-/ D. Rzyminiak- Owczarczak /-/ M. Dybowski sygn. IV SA/Po 229/07 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] (dalej Dyrektor MOPR) działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. 139/06/992- dalej: uśr) przyznał małoletniej P.K. reprezentowanej przez L.K. zasiłek pielęgnacyjny od dnia [...] r. do dnia [...] r. w kwocie 153 zł miesięcznie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż na podstawie przedłożonych dokumentów stwierdzono, że dziecko znajdujące się pod opieką L.K., legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności (k. 10 akt administracyjnych). Od owej decyzji pismem z dnia [...] r. odwołanie wniosła L.K. wskazując, że dziecko P.K. miała orzeczenie o niepełnosprawności od 2000 r. do listopada 2005 r.; w listopadzie 2005 r. wystąpiła o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności ale na skutek toczącego się postępowania, dopiero wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] r. orzeczono o niepełnosprawności wnuczki. Odwołująca się podała, że P.K. została pokrzywdzona decyzją organu, ponieważ zasiłek przyznano za okres od [...] r. do sierpnia 2009 r. a niepełnosprawność została orzeczona od 2000 r. do sierpnia 2009 r.; zasiłek należy się również za okres od grudnia 2005 r. do września 2006 r. Na skutek długo trwającego postępowania o stwierdzenie niepełnosprawności, które przeciągało się nie z Jej winy, pozbawiono P.K. zasiłku za okres 10 miesięcy (k. 12 akt administracyjnych). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ podniósł, że w aktach znajdują się dwa dokumenty świadczące o niepełnosprawności P.K.. Pierwszy to orzeczenie o niepełnosprawności nr [...] Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] (dalej orzeczenie nr [...]), którym zaliczono P.K. do osób niepełnosprawnych, niepełnosprawność ustalono od 2000 r., a orzeczenie wydano do 30 listopada 2005 r. Drugim dokumentem świadczącym o niepełnosprawności P.K. jest odpis prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w [...] z dnia [...] r. sygn. [...] (dalej wyrok Sądu Rejonowego), zmieniający orzeczenie z dnia [...] r. Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] w taki sposób, że: zalicza małoletnią powódkę do osób niepełnosprawnych ustalając kod przyczyny niepełnosprawności na "07-S"; orzeczenie wydaje się do dnia 31 sierpnia 2009 r.; niepełnosprawność datuje się od 2000 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w uzasadnieniu wskazało, że dla Dyrektora MOPR ten drugi i jedyny dokument miał istotne znaczenie. Organ I instancji przy wydawaniu decyzji sugerował się tylko terminem złożenia przez stronę wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego i tenże stał się terminem początkowym przyznanego świadczenia. Zdaniem organu II instancji Dyrektor MOPR nie zastanowił się nad terminem początkowym przyznanego świadczenia mimo, że zarówno orzeczenie nr [...] jak i wyrok Sądu Rejonowego mówią niezmiennie o roku 2000 i ten termin uznają za początek niepełnosprawności dziecka. Organ I instancji nie zainteresował się zmianą klasyfikacji niepełnosprawności i kodu przyczyny niepełnosprawności. Dyrektor MOPR swym postępowaniem naruszył art. 7 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, by ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością. Zadaniem organu I instancji było dokonanie wszechstronnej oceny "całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (którego tutaj jednak zabrakło) a nie tylko jego fragmentów (które w aktach były)." Od owej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła L.K. podnosząc, że wyrokiem Sądu Rejonowego Jej wnuczka została uznana za osobę niepełnosprawną nieprzerwanie od 2000 r. do sierpnia 2009 r. a organ odmówił jej przyznania zasiłku pielęgnacyjnego za okres od grudnia 2005 r. do września 2006 r. i uzasadnił to nie złożeniem wniosku do MOPR. Skarżąca podała, że w MOPR poinformowano Ją, że "gdy nie ma przyznanego zasiłku", wniosek może złożyć dopiero, gdy przyniesie "postanowienie o przyznanie zasiłku, bo tylko na tej podstawie mogą wniosek przyjąć". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. 1. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153/02/1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153/02/1270 ze zm.- dalej ppsa) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją; obwiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Sąd administracyjny dokonał tej kontroli na podstawie akt sprawy i według stanu prawnego istniejącego w dniu wydawania zaskarżonego aktu. Sąd uznał, że decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa) a decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a psa). 2. Sąd podziela ustalenia faktyczne, poczynione przez organ odwoławczy. Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ustalił, że L.K. pobierała zasiłek pielęgnacyjny na wnuczkę P.K., wypłacany przez ZUS- do dnia 31 sierpnia 2005 r. Dnia [...] r. L.K. wniosła do MOPR o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego na P.K.. Ostateczną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 pkt 1, ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 228/03/2255 ze zm.) przyznał małoletniej P.K. reprezentowanej przez L.K. zasiłek pielęgnacyjny w okresie od dnia 1 września 2005 do 30 listopada 2005 r. W orzeczeniu nr [...] jako przyczynę niepełnosprawności Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] wskazał symbol 11-I (zgodnie z § 32 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności- Dz.U.139/03/1328-dalej rozporządzenie; oznaczający inne, w tym schorzenia: endokrynologiczne, metaboliczne, zaburzenia enzymatyczne, choroby zakaźne i odzwierzęce, zeszpecenia, choroby układu krwiotwórczego). W wyroku z dnia [...] r. Sąd Rejonowy ustalił kod przyczyny niepełnosprawności: 07-S (choroby układu oddechowego i krążenia; zgodnie z § 32 ust. 2 pkt 7 rozporządzenia). W sprawie zachodzi kontynuacja niepełnosprawności dziecka od 2000 r. Powyższych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił na podstawie: odpisu orzeczenia nr [...] z dnia [...] r. Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności z [...]; zaświadczenia z dnia [...] r. nr [...] Zakładu Ubezpieczeń Społecznych- Inspektoratu w [...]; wniosku L.K. z dnia [...] r.; odpisu prawomocnego wyroku z dnia [...] r.- [...] Sądu Rejonowego w [...], decyzji z dnia [...] r. nr [...] Dyrektora MOPR w [...] (k. 4, 5, 6, 19, 20 akt administracyjnych). Dokumentom i odpisom tych dokumentów Sąd dał wiarę, bowiem strony ich nie podważyły w trybie- odpowiednio- art. 252 bądź 253 kpc- i nie nasunęły one wątpliwości co do ich autentyczności i wiarogodności (art. 106 § 1, 3 i 5 ppsa w zw. z art. 244 i 245 kpc). 3. Wbrew ocenie organu odwoławczego, dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy istotne było dokonanie właściwej subsumcji, nie zaś uzupełnianie materiału dowodowego- w szczególności w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Dowody istotne dla rozstrzygnięcia sprawy były zgromadzone w aktach administracyjnych; rolą Samorządowego Kolegium było jedynie przeprowadzenie z nich dowodu (art. 136 kpa), ocena owych dowodów i dokonanie właściwej subsumcji. W szczególności dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy nie miała znaczenia "zmiana kwalifikacji niepełnosprawności i kodu przyczyny niepełnosprawności", skoro nie ulega wątpliwości, że w istocie to ta sama niepełnosprawność, istniejąca nieprzerwanie od 2000 r. (k. 4, 19 akt administracyjnych; art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 231 kpc). Ustawodawca w art. 16 ust. 1 i 2 pkt 2 uśr uzależnia prawo do zasiłku pielęgnacyjnego jedynie od tego, by dziecko do 16 roku życia (jakim była dziewięcioletnia w dacie wydania zaskarżonej decyzji P.K.) było dzieckiem niepełnosprawnym; bez znaczenia dla spełnienia przesłanki z art. 3 pkt 9 uśr była zmiana kodu niepełnosprawności (wynikająca w istocie z aktu subsumcji w oparciu o przepisy rozporządzenia, dokonanego przez właściwe organy, orzekające o niepełnosprawności dziecka). 4. Decyzja Samorządowe Kolegium Odwoławczego zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Gdy przedmiotem zaskarżenia jest decyzja kasacyjna, rolą Sądu jest dokonanie oceny, czy organ wydający decyzję nie przekroczył swych uprawnień określonych w art. 138 § 2 kpa. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że wydawanie decyzji o charakterze kasacyjnym dopuszczalne jest zupełnie wyjątkowo, gdyż stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i nie jest w tej kwestii dopuszczalna wykładnia rozszerzająca (wyrok NSA z 22.9.1981 r. II SA 400/ 81- ONSA 2/81/88, akceptowany przez B. Adamiak w: "Kpa. Komentarz" CH Beck 2006 s. 613 nb 8). Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 kpa), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji ( wyrok NSA z dnia 17 października 1996 r. sygn. I SA/Po 234/96- Lex nr 27339). Organ odwoławczy, czyniąc użytek z art. 138 § 2 kpa, winien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 kpa (wyrok SN z dnia 9 czerwca 1999 r. III RN 7/99 OSNAP 9/00/338, akceptowany przez Zespół pod red. A. Wróbla "Kpa orzecznictwo piśmiennictwo" Zakamycze 2002 s. 698 uw. 62) 5. W niniejszej sprawie, nie zachodziły przesłanki pozwalające organowi odwoławczemu na uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, jakie czynności należy wykonać w sprawie, których nie mógłby wykonać organ odwoławczy (art. 138 § 2 w zw. z art. 136 kpa). Ze sformułowania umieszczonego w uzasadnieniu "(brak w aktach – przyp. SKO)" można wywnioskować, że czynność która miałaby być uzupełniona, to przeprowadzenie dowodu z orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] r. znak [...]. Brak ów mógł być bez trudu uzupełniony przez organ odwoławczy w ramach częściowego uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, umożliwiającego merytoryczne rozpatrzenie sprawy. W istocie jednak dowód z tego dokumentu nie był istotny dla rozstrzygnięcia sprawy, skoro fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, określone normami prawa materialnego, wynikają z odpisu wyroku Sądu Rejonowego i odpisu orzeczenia nr [...], zaś dla prawidłowej subsumcji czynienie dalszych ustaleń w kierunku wskazanym przez organ odwoławczy nie było konieczne. 6. Decyzja Dyrektora MOPR z dnia [...] r. podlega uchyleniu w części dotyczącej nie orzeczenia o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 grudnia 2005 r. do dnia 30 września 2006 r. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (M. Zieliński: "Interpretacja jako proces dekodowania tekstu prawnego" WN UAM 1972 s. 26 i n; "Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki" W. Pr. s. 56; Z. Ziembiński "Logika praktyczna" PWN 2002 s. 230). Zdaniem Sądu koniecznym jest więc sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne ( L. Morawski "Wykładnia w orzecznictwie sądów – komentarz" Toruń 2002 r. s. 77). Celem ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 228/03/2255 ze zm.- obecnie j.t. Dz.U. 139/06/992 ze zm.) jest w szczególności pomoc ubogim rodzinom w celu częściowego pokrycia wydatków na utrzymanie dziecka (art. 4 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 uśr). Celem przyznania zasiłku pielęgnacyjnego jest częściowe pokrycie wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (art. 16 ust. 1 uśr). Wykładni ustawy o świadczeniach rodzinnych należy dokonywać z uwzględnieniem norm konstytucyjnych. Zgodnie z zasadą subsydiarności, państwo (w tym władze samorządowe) mają za zadanie jedynie wspierać, nie zaś zastępować rodzinę w jej funkcjach opiekuńczych i wychowawczych. 7. Bezsporne jest w niniejszej sprawie, że wyrokiem z dnia [...] r., sygn. [...]Sąd Rejonowy- Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w [...] zaliczył P.K. do osób niepełnosprawnych ustalając, że niepełnosprawność datuje się od 2000 r. i wskazując, iż orzeczenie wydano do dnia 31 sierpnia 2009 r. Organ administracji publicznej I instancji błędnie przyjął, że dopiero wyrok Sądu Rejonowego i złożenie wniosku z dnia [...] r. stanowi podstawę do przyznania P.K. zasiłku pielęgnacyjnego. Nie ulega wątpliwości, że wyżej wskazany wyrok zapadł ze skutkiem ex tunc. Wskazuje to na ciągłość niepełnosprawności małoletniej P.K. od 2000 r. Decyzja Dyrektora MOPR narusza art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego (Dz. U. 43/64/296 ze zm.- dalej kpc). Organy obu instancji nie rozważyły, jakie skutki prawne pociągnęło za sobą wydanie prawomocnego wyroku, rozstrzygającego zagadnienie wstępne. Wyrok sądu powszechnego, zgodnie z art. 365 § 1 kpc wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Skutkiem prawomocnego wyroku sądu powszechnego w niniejszej sprawie następuje ustalenie ze skutkiem ex tunc (K.Korzan ,, System prawa procesowego cywilnego’’- Ossolineum 1987 t. II str. 314, 321) , że małoletnia P.K. jest osobą niepełnosprawną a sama niepełnosprawność powstała w 2000 r. i ma charakter ciągły- do 31 sierpnia 2009 r. Żaden organ wskazany w art. 365 § 1 kpc nie może swych rozstrzygnięć oprzeć na twierdzeniu przeciwnym. Zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 12 lipca 2002 r. ( sygn. V CKN 1110/00 Lex 74492) skutkiem zasady mocy wiążącej prawomocnego wyroku jest to, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że w procesie późniejszym ta kwestia nie może być już w ogóle badana. Także Sąd Administracyjny rozstrzygając niniejszą sprawę jest obowiązany uwzględnić konkluzję, do jakiej doszedł Sąd Powszechny. 8. Konstrukcja art. 24 ust 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w istocie odpowiada konstrukcji art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. 64/04/593 ze zm.- dalej ustawa z dnia 12 marca 2004 r.) i art. 43 ust. 6 zd. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej ( t.j. Dz. U. 64/ 98/414 ze zm.– dalej ups). Na tle art. 43 ust. 6 ups w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że w sprawie o przyznanie "świadczenia w ogóle " - art. 43 ust. 6 ups miał jednorazowe zastosowanie, a dalsze wnioski rozpatrywać należało jako kontynuację świadczenia. Powyższy pogląd wypracowany przez doktrynę i orzecznictwo na tle art. 43 ust. 6 ups, mimo zmiany stanu prawnego, nie stracił na aktualności. W wyroku z dnia 29 września 2006 r.- I SA/Wa 1253/06- ZNSA 2/07/101 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. nie ma zastosowania, gdy zainteresowana osoba uzyskała prawo do świadczenia wcześniej i składa kolejny wniosek- w szczególności przepis ów nie ma zastosowania, gdy zachodzi ciągłość niepełnosprawności uprawniającej do świadczenia, a potrzeba złożenia kolejnego wniosku powstaje w związku z koniecznością uzyskania następnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Bezspornym w sprawie jest, że niepełnosprawność P.K. ma charakter ciągły, a inwalidztwo istnieje przed 16 rokiem życia i że Zainteresowana otrzymywała zasiłek pielęgnacyjny nie później niż od lipca 2005 r. W takiej sytuacji wnioski L.K. z: [...] r. i [...] r. traktować należy nie jako nowy wniosek w odrębnej sprawie, lecz kontynuację sprawy, w wyniku której uprzednio przyznano prawo do zasiłku pielęgnacyjnego Zainteresowanej przed dniem [...] r. W tamtej właśnie sprawie - o przyznanie P.K. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w ogóle– art. 24 ust. 2 uśr miał jednorazowe zastosowanie (odpowiednio- uzasadnienie wyroku NSA z 20 lipca 2001 r. – I SA 2550/00 i przywołane w uzasadnieniu orzeczenia NSA w sprawach: - I SA 2494/00 i I SA 2324/00; wyrok NSA z 28. 11.2002- sygn. I SA 1235/02; 30.X.2003- II SA/Po 2529/02; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z: 23.9.2004- 4/II SA/Po 1544/03; 28.X.2004-4/II SA/Po 637/02; 14.7.2005- 4/II SA/Po 1338/03; uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] r.- na tle analogicznej konstrukcji prawa do zasiłku stałego wyrównawczego- znanej Sądowi z urzędu ze sprawy zakończonej wyrokiem z dnia 27 września 2005 r.- sygn. 4/II SA/Po 1274/03). Ugruntowany pogląd prawny, zaprezentowany w owych wyrokach, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w niniejszym składzie w pełni podziela. Zgodnie z art. 24 ust. 2 uśr, prawo do świadczenia rodzinnego ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Organy obu instancji naruszyły art. 24 ust. 2 uśr, co miało wpływ na wynik sprawy. 9. Wyrok sądu, decyzja administracyjna czy pogląd glosatora stanowi przejaw aktu subsumcji, podlegający ocenie z punktu widzenia trafności danego aktu subsumcji. Jest rzeczą naturalną, że w toku stosowania prawa dojść może do różnych rezultatów- w zależności m.in. od umiejętności podmiotu dokonującego wykładni prawa. Wraz z rozwojem nauk prawnych wypracowano zasadę, że do wykładni operatywnej ( która nabiera mocy wiążącej w stosunku do rezultatów zachowań innych uczestników danych zdarzeń prawnych) upoważnione są właściwe organy stosujące prawo; od wykładni formalnej jednego podmiotu silniejsza jest wykładnia podmiotu wyżej usytuowanego w hierarchii tej mocy ( M. Zieliński "Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki" W. Pr. 2002 s. 60). Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym składzie nie podziela poglądu prawnego, zaprezentowanego w glosie Krzysztofa Adamskiego- Casus Wiosna 2003 s. 25- 27. Uwadze Glosatora uszło, że prawo Wnioskodawczyni do zasiłku stałego (o którym orzekał Naczelny Sąd Administracyjny w glosowanym wyroku) chroni także art. 9 kpa. W orzecznictwie Sądu Najwyższego i w doktrynie utrwalił się pogląd, że wykroczenie organu prowadzącego postępowanie jedynie przeciwko ogólnej zasadzie kpa stanowi dostateczną podstawę wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego (J. Borkowski – glosa do wyroku NSA z 22 lutego 1984 r. sygn. – SA/Po 9/84 – OSP 12/85/239; W. Taras: "Informowanie obywateli przez administrację" – Ossolineum 1992 s. 178 p. 3a i aprobująca glosa do wyroku SN z 23 lipca 1992 – III ARN 40/92 – PiP 3/93/112; wyrok SN z 5 sierpnia 1992 – I PA 5/92; wyrok SN z 23 lipca 1992 – III ARN 40/92 z częściowo krytyczną glosą J. Zimmermanna – PiP 8/93/116). Analiza glosy wskazuje, że istotne przesłanki rozumowania Glosator umieścił w końcowej części glosy. K. Adamski wskazał, że organ pomocy społecznej "będzie zmuszony wypłacać za miesiąc wstecz świadczenie"...Z praktyki orzekania w podobnych sprawach wynika, że może to być dwa, a nawet trzy miesiące wstecz, co nie służy planowaniu przez ośrodki pomocy społecznej wydatków na świadczenia dla osób z nich korzystających...". Glosator dostrzega konflikt między kilkoma dobrami chronionymi prawem, błędnie go jednak definiując, jako danie "pierwszeństwa prawom podmiotowym strony, jednak nie da się go pogodzić z obiektywnie obowiązującym w rozpatrywanej kwestii porządkiem prawnym". W istocie w rozpatrywanej sprawie dochodzi do konfliktu między dwiema wartościami: zasadą państwa prawa ( art. 2 Konstytucji RP), w której mieści się wymóg rzetelności proceduralnej, a ochroną interesu majątkowego organu zabezpieczenia społecznego, w myśl której nie powinien on być zaskakiwany koniecznością spłaty świadczeń za okres poprzedzający miesiąc, w którym złożono wniosek. Nie może ulegać wątpliwości, że zasada rzetelności proceduralnej zakłada, że z przyczyn proceduralnych osoba, która w myśl prawa materialnego ma roszczenie o przyznanie danego świadczenia, nie może być pozbawiona tego świadczenia z przyczyn leżących po stronie organów administracji publicznej. Bez znaczenia jest przy tym, który z organów administracji publicznej swym działaniem bądź zaniechaniem utrudnił stronie realizację jej prawa podmiotowego. Zasada ta znajduje konkretyzację w zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa)- nie sposób budować zaufania do jednego tylko organu administracji publicznej, abstrahując od sposobu działania innego organu. Ochrona interesu majątkowego organu zabezpieczenia społecznego winna być zabezpieczona na etapie planowania budżetu w części, w której uwzględnia się rzeczywiste potrzeby zabezpieczenia społecznego, tak by uwzględniać potrzeby osób, które- w szczególności- dotknęła niepełnosprawność ( art. 27 ust. 4, art. 27a ust. 1 ups), bądź których dzieci dotknęła niepełnosprawność ( art. 27 ust. 1 ups; obecnie- art. 16 ust. 1, ust. 2 pkt 1 uśr); doświadczenie życiowe wskazuje bowiem, że niepełnosprawność z rzadka ma charakter przemijający. Wśród zasad racjonalnego działania jawi się potrzeba tworzenia pewnej rezerwy, z której mogą być zaspokajane konieczne wydatki, których na etapie planowania budżetu nie sposób było przewidzieć. Zgodnie z doświadczeniem życiowym często dochodzi do sytuacji, w których organ odwoławczy bądź sąd administracyjny uchyla decyzje o odmowie udzielenia świadczenia w całości bądź w części, co wiąże się koniecznością zgromadzenia rezerw na zaspokojenie usprawiedliwionych potrzeb uprawnionych, mimo odsunięcia w czasie dat złożenia wniosków od dat przyznania świadczeń. Sądowi z urzędu znane są sytuacje, że strona występuje do powiatowego zespołu na wiele miesięcy przed upływem terminu, określonego w poprzednim orzeczeniu powiatowego zespołu o ustaleniu niepełnosprawności bądź stopnia niepełnosprawności, a mimo to powiatowy zespół orzeka na podstawie owych wniosków po upływie wielu miesięcy od upływu końcowej daty okresu, na jaki wydano początkowe orzeczenie; w sprawie IV SA/Po 706/05 Powiatowy Zespół na podstawie art. 36 § 1 kpa zawiadomił matkę niepełnosprawnego dziecka, że sprawę rozpozna w miesiącu następującym po miesiącu, na który poprzednie orzeczenie wydano, z uwagi na błędne przyjęcie, że "obowiązywanie orzeczenia na córkę" stanowi przeszkodę dla wcześniejszego rozpatrzenia wniosku (k. 7 akt administracyjnych, dołączonych do akt IV SA/Po 706/05). Takie stanowisko Powiatowego Zespołu było błędne, bowiem ustawodawca nie wprowadził zakazu orzekania o dalszej niepełnosprawności przed upływem okresu, na który uprzednio ustalono niepełnosprawność (istotne jest bowiem określenie, od jakiej daty owo orzeczenie o niepełnosprawności będzie określać status osoby niepełnosprawnej). W takich sytuacjach nie sposób przyjąć, że ratio legis art. 24 ust. 3a uśr przejawia się w dyscyplinowaniu stron. Dysponując orzeczeniem właściwego Sądu powszechnego, który wskazał ze skutkiem ex tunc, że niepełnosprawność powstała już w 2000 r., i wiedząc, że P.K. miała prawo do zasiłku pielęgnacyjnego przed lipcem 2005 r., a następnie w okresie od września 2005 do listopada 2005 r. (na podstawie ostatecznej decyzji Dyrektora MOPR- k. 20) organ winien był przyjąć, że w sytuacji Skarżącej zachodzi ciągłość uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego. 10. Ten kierunek wykładni jest zgodny z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP (Dz. U. 78/97/ 483, sprost. 28/01/319, zm. 200/06/1471), zgodnie z którym rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Praw określonych w- szczególności- art.71, można dochodzić w granicach określonych w ustawie (art. 81 Konstytucji). Jedną z takich ustaw jest ustawa o świadczeniach rodzinnych. Nadto prawa dziecka chroni także Konwencja o Prawach Dziecka (Dz. U. 120/91/526, zm. 2/00/11- dalej Konwencja). Zgodnie z art. 3 ust. 1 Konwencji "We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną będzie najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka". Art. 23 ust. 2 Konwencji stanowi, że: "Państwa-Strony uznają prawo dziecka niepełnosprawnego do szczególnej troski i będą sprzyjały oraz zapewniały, stosownie do dostępnych środków, rozszerzanie pomocy udzielanej uprawnionym do niej dzieciom oraz osobom odpowiedzialnym za opiekę nad nimi. Pomoc taka będzie udzielana na wniosek tych osób i będzie stosowna do warunków dziecka oraz sytuacji rodziców lub innych osób, które się nim opiekują." Owe przepisy Konwencji muszą być brane pod uwagę przy wykładni poszczególnych przepisów ustawowych, ponieważ Konwencja jako umowa międzynarodowa ratyfikowana za zgodą wyrażoną w ustawie, ma pierwszeństwo przed ustawą (art. 91 ust. 2 Konstytucji). 11. Rozpatrując sprawę ponownie, Dyrektor MOPR ustali ową okoliczność zgodnie z wyrokiem Sądu Rejonowego i przyjmie fikcję prawną, że to w pierwszym dniu po dniu [...] r. (k. 4 akt administracyjnych) doszło do złożenia wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego od dnia [...] r. i wykazania owej niepełnosprawności na podstawie prawomocnego wyroku Sądu Powszechnego ( art. 365 § 1 i art. 366 kpc, których to okoliczności z przyczyn nie zawinionych przez siebie Wnioskodawczyni nie mogła uprzednio wykazać w postępowaniu administracyjnym), organ administracji publicznej dokona szczegółowych ustaleń faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i dokona prawidłowej subsumcji. Ustalony stan faktyczny, ocenę dowodów i akt subsumcji organ przedstawi w szczegółowym uzasadnieniu, spełniającym wymogi art. 107 § 1 i 3 kpa. 12. Sądowi wiadomym jest , że na dzień 23 października 2007 r. Trybunał Konstytucyjny wyznaczył termin rozprawy w sprawie P 28/07 z wniosku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawie zgodności art. 24 ust. 2 uśr w zakresie, jakim stanowi, iż również w przypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, z art. 2 w zw. z art. 69 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w niniejszym składzie nie widział potrzeby zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie do czasu wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny, bowiem uznał, że dla dekodowania prawidłowej normy prawnej, koniecznej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, wystarczy wykładnia prokonstytucyjna (będąca obowiązkiem sądów i organów administracji publicznej; wyrok TK z 8.11.2000 r. SK 18/00- OTK 7/00/1273; art.6 kpa) i uwzględnienie skutków prawomocnego wyroku Sądu powszechnego. Oceniając decyzję organu I instancji należy także zwrócić uwagę na przepisy normujące zasady ogólne postępowania administracyjnego. Organ winien udzielić Zainteresowanej stronie stosownych pouczeń, by złożyła wnioski o świadczenia, które może uzyskać ( nawet jeżeli w danej sytuacji nie można przewidzieć czy zostaną uwzględnione, czy to z uwagi na wątpliwości materialnoprawne, czy z przyczyn dowodowych). W rozpatrywanej sprawie koniecznym było pouczenie Skarżącej o potrzebie złożenia wniosku o zasiłek pielęgnacyjny wraz z upływem okresu na jaki zostało wydane orzeczenie o niepełnosprawności z dnia [...] r. nr [...], co umożliwiłoby zawieszenie postępowania w sprawie świadczeń rodzinnych do czasu wydania nowego orzeczenia (rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego o niepełnosprawności dziecka - art. 97 § 1 pkt 4 kpa). Obowiązek informowania i wyjaśniania stronie przez organ prowadzący postępowanie administracyjne całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy, winien być rozumiany tak szeroko, jak to tylko możliwe. Gdy urzędnik stwierdza lub powinien stwierdzić, że strona zamierza podjąć działania wiążące się dlań z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków, urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko, wiążące się z planowanymi działaniami. Jest to jedyny, odpowiadający zasadzie art. 2 Konstytucji RP z 2.4.1997 r., sposób rozumienia art. 9 kpa. Z zasady ochrony zaufania obywateli do prawidłowości działań organów administracji i sądów wynika, że nie powinien być narażony na uszczerbek obywatel działający w przekonaniu, iż odnoszące się doń działania ( w tym informacje) organów państwa są prawidłowe i odpowiadają prawu (aktualny w tej materii wyrok SN z 23.7.1992- PiP 8/93/116, akceptowany przez B. Adamiak- op. cit. s. 79-81). 13. Prawo do świadczenia rodzinnego chroni w szczególności art. 9 kpa. W niniejszej sprawie pracownicy MOPR nie udzielili Wnioskodawczyni dostatecznej pomocy w postaci precyzyjnego pouczenia w trybie art. 9 kpa w zw. z art. 32 ust. 2 uśr (odpowiednio- na tle art. 23 ust. 1 i 2 ups; S. Nitecki- glosa do wyroku NSA z 19.11.1998- II SA/Gd 2070/97- Sam. Teryt. 5/01/ 63-64; ani w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r., ani w innej postaci utrwalonej w aktach administracyjnych) dla skutecznego dochodzenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na dalszy okres. W rozpatrywanej sprawie nieodzownym było udzielenie Zainteresowanej pouczeń o konieczności złożenia wniosku o zasiłek pielęgnacyjny w MOPR z informacją, że postępowanie o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności dziecka- w tym w zakresie wskazań nie zakończyło się, co umożliwiłoby zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego o niepełnosprawności dziecka ( art. 97 § 1 pkt 4 kpa i art. 1 pkt 3, art. 4a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych- Dz.U. 123/97/776 ze zm.). Z twierdzeń Skarżącej, którym organy administracji publicznej nie zaprzeczyły (k. 2-2v, 5-6 akt sądowych; art. 106 § 3 i 5 ppsa w zw. z art. 230 kpc) wynika, że pracownik MOPR wprost udzielił Zainteresowanej błędnego pouczenia (art. 9 kpa; teza 2 wyroku NSA z 17.3.1995- III SA 1054/94- Mon.Pod. 9/95/278) o niemożności złożenia wniosku przed uzyskaniem nowego orzeczenia o niepełnosprawności dziecka. Skutkowało to również niemożnością skorzystania przez Wnioskodawczynię z obowiązującego od dnia 14 stycznia 2006 r. ust. 3b art. 24 uśr, dodanego przez art. 1 pkt 9 lit. b ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 267/05/2260). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i w doktrynie trafnie zwraca się uwagę, że stopień szczegółowości pouczenia oraz jego zakres uzależnione być winno od okoliczności sprawy, a zwłaszcza stopnia doświadczenia życiowego adresata, jego przygotowania do obrony swych praw, sprawności intelektualnej etc ( wyrok NSA z 28.11.2002- II SA/Po 577/01; wyrok SN z: 9.6.1999- III RN 12/99- OSNAP 10/00/375, 25.3.1999- III RN 157/98- OSNAP 2/00/43, akceptowane przez zespół pod red. A. Wróbla- "KPA- orzecznictwo, piśmiennictwo" Zakamycze 2002 s. 142 uw. 1, 2; S. Nitecki- op. cit. s. 64). W polskiej kulturze prawnej z podobnym rozwiązaniem mamy do czynienia przy ocenie należytej staranności przy wykonywaniu zobowiązania przez profana czy profesjonalistę na tle art. 355 § 1 i 2 kc, a w prawie administracyjnym- w instytucji pracy socjalnej, zawierającej w szczególności obowiązek poradnictwa prawnego; udzielania wystarczającej pomocy w załatwieniu spraw urzędowych i innych ważnych spraw bytowych (art. 23 ust. 1 i 2 ups; S. Nitecki- glosa do wyroku NSA z 19.11.1998- II SA/Gd 2070/97- Sam. Teryt. 5/01/63-64). In casu brak dostatecznych pouczeń, a tym bardziej- udzielenie błędnych pouczeń ( art. 8 i 9 kpa w zw. z art. 32 ust. 2 uśr) ze strony organu I instancji nakazuje przyjęcie fikcji prawnej złożenia wniosku o prawo do zasiłku pielęgnacyjnego nie później niż w dniu 1 grudnia 2005 r. (mając nadto na uwadze skutek ex tunc wyroku Sądu Rejonowego). Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji zobligowany jest ustalić i rozważyć zagadnienia podniesione w uzasadnieniu niniejszego wyroku, uwzględniwszy ocenę prawną i wskazania wyrażone w niniejszym wyroku ( art. 153 ppsa). Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), i art. 135 ppsa, należało orzec jak w sentencji wyroku. /-/ I. Kucznerowicz /-/ M. Dybowski /-/ D. Rzyminiak-Owczarzak AT