II SA/Ol 644/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2007 r. sprawy ze skargi D.C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasiłku rodzinnego – stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia w całości; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. W dniu 21 sierpnia 2006r. D.C. wystąpiła do organu I instancji z wnioskiem o przyznanie świadczenia w formie zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego dla trojga swoich dzieci. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, działający z upoważnienia Burmistrza Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją z dnia "[...]" odmówił przyznania D.C. zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na troje dzieci. W uzasadnieniu podano, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny przysługuje osobom, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza 504 zł, natomiast z przedłożonych dokumentów wynika, że dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie wnioskodawczyni wynosi 554,24 zł, co nie uprawnia do korzystania z zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. Odnośnie zarzutu dotyczącego nie uwzględnienia okoliczności, iż w rodzinie doszło do utraty dochodu wyjaśniono, iż nie można uznać umowy zlecenia jako dochodu utraconego, skoro w dniu składania wniosku małżonek nadal pozostawał w zatrudnieniu, a umowa zlecenia była dodatkowym dochodem w roku poprzedzającym okres zasiłkowy. Od decyzji tej odwołała się D.C. wnosząc o ponowne rozpatrzenie wniosku o przyznanie zasiłków rodzinnych na trójkę jej dzieci. Podała, iż nigdy nie ukrywała faktu, że mąż posiada stałe zatrudnienie, a oprócz niego w miesiącach styczeń - kwiecień 2005r. pracował w innej firmie na podstawie umowy zlecenia. Nie rozumie z jakiego powodu organ I instancji uznał, iż posiadanie stałego zatrudnienia przez męża jest przeszkodą w uznaniu, iż w jej rodzinie doszło do utraty dochodu. Postanowieniem z dnia "[...]" Nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 134 w związku z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), stwierdziło, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia. W uzasadnieniu podniesiono, że stosownie do art. 129 § 2 Kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia stronie decyzji, do właściwego organu odwoławczego, za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Z przekazanych akt sprawy wynika niezbicie, iż decyzję organu I instancji doręczono stronie w dniu 2 stycznia 2007r, przy czym decyzja ta zawierała prawidłowe pouczenie o sposobie i terminie jej zaskarżenia. Skoro decyzja organu I instancji została doręczona w dniu 2 stycznia 2007r., to termin do wniesienia odwołania upływał z dniem 16 stycznia 2007r. (wtorek). Ponieważ odwołanie w niniejszej sprawie strona złożyła w dniu 17 stycznia 2007r. należało stwierdzić uchybienie terminowi do jego wniesienia. Wskazano nadto, iż rozpoznanie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożyła D.C. Podała, iż zgadza się z tym, iż o jeden dzień przekroczyła termin do wniesienia odwołania, jednakże nie zrobiła tego celowo, gdyż pomyliła się przy odznaczaniu terminu otrzymania decyzji organu I instancji. Podkreśliła, iż nie mogła prosić o przywrócenie terminu skoro nie była świadoma, iż ten termin uchybiła, o czym dowiedziała się dopiero z postanowienia. Wskazała, iż dla jej rodziny rażącym naruszeniem prawa jest fakt, iż instytucja mająca pomagać ludziom przez siedem miesięcy nie wydała ostatecznej decyzji w sprawie zwykłego zasiłku rodzinnego zwłaszcza, że wszystkie dokumenty zostały złożone na czas. Podkreśliła, że bardzo zależy jej na wyjaśnieniu wątpliwości dotyczących odmowy przyznania zasiłków rodzinnych jej dzieciom. Pismem z 18 maja 2007r. przekazującym skargę do Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o zawieszenie postępowania ze skargi D.C. do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia będącego przedmiotem skargi. W dniu 20 kwietnia 2007r. do organu wpłynęła skarga strony, zaś Kolegium na posiedzeniu w dniu 10 maja 2007r. postanowiło o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności skarżonego postanowienia. Pismem z dnia 6 czerwca 2007r. skarżąca wniosła również o zawieszenie postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 19 czerwca 2007r. (sygn. akt II SA/Ol 644/07) zawiesił postępowanie sądowe na podstawie art. 126 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W dniu 20 lipca 2007r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o podjęcie zawieszonego postępowania, gdyż postanowieniem Kolegium z dnia 19 lipca 2007r., po ponownym rozpoznaniu sprawy, utrzymano w mocy własne postanowienie z dnia "[...]" Nr "[...]" odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia tego organu z dnia "[...]" w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Postanowieniem z 14 sierpnia 2007r. WSA w Olsztynie (sygn. akt II SA/Ol 644/07) podjął z dniem 20 września 2007r. zawieszone postępowanie sądowe. Na rozprawie w dniu 10 października 2007r. pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na okoliczność, iż skarżone postanowienie nie zostało podpisane przez wszystkich członków kolegium biorących udział w wydaniu rozstrzygnięcia w tej sprawie. Ponieważ podpis na postanowieniu ma charakter konstytutywny, zatem zgodnie ze stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 11 lipca 2007r. w sprawie dotyczącym p. P. akt taki nie wszedł do obrotu prawnego i brak jest zatem przedmiotu zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem jej legalności. Sąd kontroluje zaskarżone decyzje, postanowienia pod kątem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. zwanej dalej: ustawą ppsa.). Zatem wzruszenie decyzji następuje w razie, gdy kontrola wykaże, że akt administracyjny narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek Sąd z urzędu zobowiązany był do stwierdzenia, iż zaskarżone postanowienie dotknięte jest wadą nieważności, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 2 ustawy ppsa. Zgodnie z tym przepisem Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W pierwszej kolejności należało ocenić zgodność skarżonego postanowienia z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) zwanej dalej: Kpa. Wymagania formalne jakim powinno odpowiadać postanowienie określa art. 124 § 1 Kpa. Według tego przepisu postanowienie powinno zawierać, poza innymi elementami enumeratywnie wskazanymi, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. W odniesieniu do organu kolegialnego warunek powyższy zostaje spełniony przez złożenie pod postanowieniem podpisów przez wszystkich członków składu orzekającego. Nie do przyjęcia jest sytuacja, gdy wszyscy członkowie kolegium biorący udział w rozpoznaniu sprawy podpisują protokół z jej rozpatrzenia, natomiast pod sporządzonym postanowieniem wraz z uzasadnieniem podpisuje się tylko dwóch członków składu orzekającego. Stosownie do art. 18 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001r. Nr 79, poz. 856, ze zm.) kolegium orzeka w składzie trzyosobowym, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej, przy czym orzeczenia kolegium podpisują wszyscy członkowie składu nie wyłączając przegłosowanego - art. 17 ust. 5 ww. ustawy. Z art. 17 ust. 1 zd. drugie ww. ustawy wynika natomiast, że orzeczenia kolegium, z zastrzeżeniem art. 79 ust. 5, 6 i 9, art. 80 ust. 1 i 3 oraz art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (...), wydawane są w formie decyzji albo postanowień. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie SKO z dnia "[...]", którym stwierdzono na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 Kpa uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji z dnia 29 grudnia 2006r. w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na troje dzieci. Z sentencji postanowienia wynika, że w rozpoznaniu ww. sprawy uczestniczyli trzej członkowie Kolegium w składzie: Przewodniczący M.W., Członkowie: A.B. oraz A.P. Postanowienie powyższe jednakże podpisał jedynie przewodniczący oraz jeden członek składu orzekającego. Niewątpliwie zatem nie wszyscy członkowie składu orzekającego podpisali wydane i doręczone skarżącej w dniu 21 marca 2007r. postanowienie organu odwoławczego. Mając na względzie wyżej wskazane wymagania ustawowe oraz przedstawiony stan sprawy Sąd doszedł do przekonania, że skarżone postanowienie narusza art. 124 § 1 Kpa. Skoro bowiem, stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, sprawę rozpoznawano w składzie trzyosobowym jako organ wyższego stopnia, to postanowienie wraz z uzasadnieniem mogło być wydane i podpisane wyłącznie przez tych członków Kolegium biorących udział w rozpoznaniu spawy. W rozpoznawanej zaś sprawie doręczone postanowienie skarżącej zostało podpisane jedynie przez dwóch członków rozpoznających jej sprawę. Brak podpisu wszystkich członków organu kolegialnego na postanowieniu oznacza, że ten akt administracyjny dotknięty jest wadą nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa tj. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 124 § Kpa. Stanowisko powyższe jest powszechnie prezentowane w orzecznictwie sadowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 1991r. sygn. SA/Gd 1152/90, ONSA 1991/2/34, wyrok NSA z 27 marca 1991r. sygn. SA/Kr 162/91, ONSA 1991/2/42, wyrok NSA z dnia 31 stycznia 1991r. sygn. SA/Kr 1304/90, ONSA 1991/1/18, wyrok NSA z 6 października 1993r. sygn. I SA 1270/93, OSP 1994, nr 7-8, poz. 131) i Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni stanowisko to podziela. Mimo, że powołane wyżej wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczą sposobu podpisywania decyzji administracyjnych przez organy kolegialne, to poglądy tam wyrażone mają w pełni odniesienie do postanowień organów kolegialnych, gdyż zawarte w art. 124 oraz art. 107 § 1 Kpa uregulowania dotyczące sposobu podpisywania wymienionych w tych przepisach orzeczeń są identyczne. Odnośnie argumentu Kolegium podniesionego na rozprawie, iż skarga D.C. winna być odrzucona z uwagi na brak aktu administracyjnego na który złożona została skarga, skoro podpis pod takim aktem ma charakter konstytutywny, pozostaje wskazać, iż twierdzenie powyższe mogłoby znaleźć uzasadnienie w przypadku, gdyby skarżone postanowienie nie zawierało podpisu żadnego z rozpoznających sprawę członków kolegium. Natomiast w sytuacji, gdy postanowienie zostało podpisane jedynie przez dwóch członków Kolegium doszło do rażącego naruszenia art. 124 § 1 Kpa w zw. z art. 18 ust. 1 i art. 17 ust. 5 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 152 tej ustawy. Na marginesie należy także wyjaśnić, iż z istoty kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia czyni zbędnym merytoryczną ocenę zarzutów zawartych we wniesionej skardze, bowiem w następstwie wydanego wyroku sprawa będzie rozpoznawana ponownie w postępowaniu przed organem administracji publicznej i ocena sądu w innych kwestiach mogłaby z góry przesądzać o treści rozstrzygnięcia administracyjnego (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , Komentarz, Wydanie 2 str. 312,), co doprowadziłoby do zmiany funkcji pełnionych przez administrację i sądownictwo administracyjne.