II SA/Bd 613/07

Dnia 10 października 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Grażyna Malinowska – Wasik (spr.) asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 10 października 2007 roku sprawy ze skargi A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 613/07 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] orzekł po wznowieniu postępowania o: – uchyleniu własnej decyzji z dnia [...] października 2005 r. przyznającej A. B. zasiłek rodzinny w okresie od [...] września 2005 r. do sierpnia 2006 r. na dziecko K.B. oraz dodatek do zasiłku z tytułu opieki nad K. w okresie korzystania z urlopu wychowawczego od [...] września 2005 r. do [...] czerwca 2006 r., - przyznaniu na K. B. zasiłku rodzinnego od [...] września 2005 r. do [...] września 2005 r. i wymienionego wyżej dodatku w okresie od [...] września 2005 r. do [...] września 2005 r. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2007r. nr [...], wydaną na podstawie art. 30 ust. 1 ust 2 pkt 1, ust. 6 - 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255; ze zm.) Prezydent Miasta [...] zobowiązał A. B. do zwrotu nienależnie pobranego na dziecko K. za okres od [...] października 2005 r. do [...] sierpnia 2006 r. zasiłku rodzinnego w kwocie [...] zł i dodatku do tego zasiłku za okres od [...] września 2005r. do [...] czerwca 2006r. w kwocie [...] zł wraz z należnymi odsetkami w ustawowej wysokości od dnia [...] października 2005 r. do dnia zapłaty. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z pisma Regionalnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (doręczono [...] listopada 2006r.) wynika, iż mąż zobowiązanej od [...] września 2005r. do [...] sierpnia 2006r. pobierał świadczenia rodzinne poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, a w związku z zasadą niekumulacji świadczeń rodzinnych w ramach koordynacji systemów ubezpieczenia społecznego nie można przyznać ani zachować prawa do kilku świadczeń tego samego rodzaju za ten sam okres ubezpieczenia. Odwołując się od decyzji z dnia [...] marca 2007r. A. B., podobnie jak w oświadczeniu z dnia [...] lutego 2007r. z złożonego po odebraniu decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r., podniosła, że zasiłek rodzinny ze spłatą za okres od [...] września 2005r. do [...] września 2006r. mąż jej otrzymał dopiero na podstawie decyzji doręczonej mu we wrześniu 2006 r., w związku z czym nie informowała Wydziału Świadczeń Społecznych UM w [...] o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, gdyż ich nie było. Poza tym mężowi jej wypłacono w Wielkiej Brytanii z tego tytułu [...] funtów po potrąceniu [...] funtów, którą to kwotę zwrócono polskiemu urzędowi, na dowód czego załącza decyzję z dnia [...] września 2006 r. Odwołująca się zakwestionowała również nałożenie na nią obowiązku zwrotu sumy wypłaconych jej dodatków z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, bowiem mąż jej nie był uprawniony i nie pobierał tego dodatku w miejscu swego pobytu. Reasumując strona wskazała, że nie zaistniał fakt podwójnego pobierania w tym samym czasie przez nią i jej męża tego samego świadczenia. Decyzją z dnia [...] maja 2007r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzekało o utrzymaniu w mocy decyzji I instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdziło, że z uwagi na uzyskane informacje o nabyciu uprawnień do świadczeń rodzinnych w formie zasiłku rodzinnego przez męża odwołującej się M. B. na terenie Wielkiej Brytanii w okresie od [...] września 2005 r. do [...] sierpnia 2006 r., uzasadnione było uchylenie decyzji o przyznaniu A. B. prawa do świadczeń rodzinnych na trenie Polski, a pobrane w tym okresie świadczenia są świadczeniami nienależnymi i podlegają zwrotowi, co określono w decyzji z dnia [...] marca 2007 r. Żądanie zaś zwrotu wypłaconych dodatków do zasiłku rodzinnego związane jest z tym, iż utrata prawa do zasiłku rodzinnego na terenie RP skutkuje utratą prawa do dodatku do niego. Zatem, zdaniem organu II instancji, zaistniały podstawy do wydania przez Prezydenta Miasta [...] decyzji, o której mowa w art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz. U. Nr 228, poz. 2255). A. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wnosząc o jej pozytywne rozpatrzenie. Skarżąca podniosła, że nie została poinformowana o możliwości utraty prawa do świadczeń w Polsce mimo, iż Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w [...] już w kwietniu 2006 r. wiedział o złożeniu w grudniu 2005 r. przez jej męża w instytucji brytyjskiej wniosku o zasiłek rodzinny. Nadto dysponując powyższą informacją mógł zawiesić wypłatę świadczenia, co mogło ją uchronić przed obecną sytuacją. Poza tym wg skarżącej niesłusznie przypisano jej podwójne pobranie tych samych świadczeń rodzinnych w momencie, gdy świadczenia w Polsce wygasły (w dniu [...] sierpnia i [...] czerwca 2006 r.), a strona brytyjska wypłaciła zasiłek rodzinny dopiero w październiku 2006 r. po wyjaśnieniu, czy to świadczenie przysługuje jej mężowi i nie jest w konflikcie z polskim prawem. Za niezrozumiałe również uznała skarżąca żądanie zwrotu dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu korzystania z urlopu wychowawczego w sytuacji, gdy utraciła prawo do zasiłku rodzinnego, który został bądź zostanie zwrócony urzędowi przez stronę brytyjską. Według uzyskanej przez nią informacji urząd brytyjski wciąż oczekuje na pismo, jaką kwotę winien zwrócić Urzędowi Miasta [...] z tytułu nadpłaty świadczenia. Reasumując wyżej wymieniona stwierdziła, iż jej działania nie miały na celu oszukania polskiej instytucji i świadczenia pobrała zgodnie z prawem. Jednocześnie w skardze zamieściła wniosek o umorzenie kwoty pobranych "nienależnie" świadczeń rodzinnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo, w tym zakresie, jaki – korzystając z uprawnienia wynikającego z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), należało wziąć pod uwagę z urzędu. Stosownie do art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu, zaś za nienależnie pobrane świadczenia uważa się między innymi świadczenia rodzinne wpłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wpłaty świadczeń rodzinnych, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest uprzednie uchylenie lub zmiana decyzji, na podstawie której to świadczenie zostało przyznane. Uznanie świadczenia za nienależnie pobrane i nałożenie obowiązku jego zwrotu bez uprzedniego wzruszenia decyzji przyznającej to świadczenie, prowadziłoby bowiem do sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostawałyby dwie sprzeczne ze sobą decyzje – jedna przyznająca świadczenie a druga obligująca do jego zwrotu. Rzecz oczywista, że aby zastosować przepis art. 30 ust. 1 ustawy, decyzja eliminująca z obrotu prawnego lub zamieniająca decyzję, którą przyznano nienależne świadczenia musi posiadać przymiot ostateczności. Stąd też obowiązkiem organu orzekającego na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest poczynienie odpowiednich ustaleń – upewnienie się, czy wcześniej wydana w powyższym przedmiocie decyzja stała się ostateczna, a więc posiada cechę trwałości. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Prezydent Miasta [...] w oparciu o art. 32 ust. 1 cyt. ustawy orzekł o uchyleniu własnej decyzji z dnia [...] października 2005 r. przyznającej skarżącej zasiłek rodzinny i dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego oraz przyznał jej powyższe świadczenia odpowiednio za okres od [...] września do [...] września 2005 r. i od [...] września do [...] września 2005 r. Jak wynika z akt administracyjnych, poza odebraniem osobiście w dniu [...] lutego 2007 r. w Wydziale Świadczeń Społecznych UM wymienionej decyzji, skarżąca napisała w tymże dniu oświadczenie, w którym oprócz wskazania adresu do doręczeń, ustosunkowując się do treści decyzji stwierdziła, że orzeczenie o przyznaniu w Wielkiej Brytanii świadczeń od [...] września 2005 r. na dziecko zatrudniony tamże jej mąż otrzymał dopiero we wrześniu 2006 r., jak również – że wypłacono mu świadczenia pomniejszone o kwotę świadczeń wypłacanych w Polsce, która to kwota zwrócona została stronie polskiej. Jednocześnie przedłożyła kserokopię powoływanego przez siebie orzeczenia sporządzonego w języku angielskim. Treść opisanego oświadczenia miała niewątpliwie na celu podważenia trafności rozstrzygnięcia, u którego podstaw legło przyjęcie, iż te same świadczenia rodzinne na dziecko były wypłacane równocześnie z dwóch źródeł – polskiego i zagranicznego (brytyjskiego). W orzecznictwie sądowym przyjęty został pogląd, że pismo złożone przez stronę w organie I instancji w terminie przewidzianym do złożenia odwołania, w którym kwestionuje zasadność rozstrzygnięcia w doręczonej jej decyzji I instancji należy uznać, kierując się treścią art. 7 i 9 kpa za odwołanie od tej decyzji. Nie ma znaczenia nazwa i forma pisma - decyduje jego treść, w której strona wyraża swoje intencje wyznaczając normę prawa procesowego lub materialnego, którą organ winien zastosować. Podnieść tym miejscu należy, że w przepisach kpa przyjęto zasadę odformalizowania na korzyść strony postępowania w zakresie składanych podań, w tym również odwołań, by umożliwić rozpoznanie sprawy zgodnie z jej intencją i przy uwzględnieniu zasady ochrony słusznego interesu strony, która nie powinna poza tym ponosić ujemnych konsekwencji niezręcznego, niezbyt czytelnego sformułowania pisma, jak również konsekwencji z powodu nieznajomości przepisów prawa. Skoro, w ocenie Sądu, oświadczenie strony stanowiące w istocie odwołanie od decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r., nie zostało rozpoznane, (jeśli natomiast organ miał wątpliwości, co do charakteru oświadczenia, mógł dokonać w tym zakresie ustaleń), a zatem decyzja ta, rozstrzygająca niejako zagadnienie wstępne nie była ostateczną, przedwczesne i niedopuszczalne na gruncie art. 30 ust. 1 ustawy było orzekanie w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Organ odwoławczy obligowany do rozpoznania sprawy na nowo w jej całokształcie winien również rozpatrzyć wszystkie podnoszone przez stronę w odwołaniu zarzuty i okoliczności oraz odnieść się do nich w uzasadnieniu wydanej decyzji. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa ograniczyło się do podania w motywach rozstrzygnięcia, poza ponowieniem argumentacji organ I instancji, przyczyn zobowiązania strony do zwrotu wypłacanych dodatków do zasiłku rodzinnego, które to dodatki pozostają w ścisłym związku ze świadczeniem głównym. Nie dokonało natomiast jakiejkolwiek oceny zawartych w aktach materiałów, zwłaszcza udokumentowanych czynności Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w [...] i odpowiedniego urzędu brytyjskiego skutkujących przyznaniem przez ten ostatni urząd mężowi skarżącej świadczenia rodzinnego na dziecko - w kontekście kwestionowania przez skarżącą kwoty otrzymanego z dwóch źródeł zasiłku rodzinnego, do której zwrotu została zobowiązana. Podnosząc w tym zakresie zarzut skarżąca załączyła do odwołania kserokopię dokumentu brytyjskiego z dnia [...] września 2006 r., której nawet organ nie przetłumaczył. Według skarżącej kwota zasiłku wypłacanego jej mężowi w Wielkiej Brytanii, co – jak stwierdziła – miało miejsce dopiero w październiku 2006 r., została pomniejszona o wcześniej wypłacane świadczenia w Polsce, co w konsekwencji wyklucza uznanie przynajmniej owego "pomniejszenia" za świadczenie nienależne. Nadmienić przy tym należy, że sam nie dokonując analizy znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji, organ odwoławczy przeoczył, iż także Prezydent Miasta [...] wydając w dniu [...] marca 2007 r. decyzję dysponował kserokopią dokumentu brytyjskiego z [...] września 2006 r. nazwanego przez skarżącą decyzją. (kserokopię tę przedłożyła skarżąca do akt wraz z oświadczeniem w dniu [...] lutego 2007 r.) i on również nie wziął go pod uwagę rozstrzygając co do meritum. Zaznaczyć należy, że o istotne dla sprawy dokumenty organ I instancji zwrócił się do Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w [...] dopiero po wniesieniu przez skarżącą odwołania od jego decyzji z dnia [...] marca 2007 r., jakkolwiek mogły mieć one decydujące znaczenie nie tylko na etapie postępowania administracyjnego poprzedzającego jej wydanie, lecz również przy orzekaniu przez organ na podstawie art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, skoro zdają się wskazywać na takie fakty, jak wydanie przez urząd brytyjski rozstrzygnięcia przyznającego mężowi skarżącej świadczenia na dziecko dopiero [...] września 2006 r. i wypłacenia go łącznie z zaległymi po tej dacie, tj. gdy skarżąca już zaprzestała pobierania tego świadczenia w Polsce. Z kolei decyzja uchylająca – kończąca wznowienie na gruncie art. 145 § 1 pkt 5 kpa postępowania wymagałaby przyznania i otrzymywania świadczenia w Wielkiej Brytanii już przed dniem przyznania świadczenia w Polsce, tj. [...] października 2005 r. Sąd administracyjny w razie uwzględnienia skargi może wydać wyłącznie orzeczenie o charakterze kasacyjnym stwierdzające nieważność zaskarżonej decyzji lub ją uchylające. Nie jest natomiast kompetentny do rozstrzygnięcia co do meritum sprawy, to jest wkraczania w uprawienia organów administracji publicznej poprzez orzekanie bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. W związku z tym nie posiada także uprawnień do umarzania, należności, o co wnosi strona w skardze. Mając na uwadze to, co zostało wyżej powiedziane i uznając, że doszło do naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] oraz Prezydenta Miasta [...] przy wydaniu zaskarżonej jak i poprzedzającą ją decyzji przepisów prawa materialnego oraz procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, orzeczono, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a,c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), jak w sentencji.