IV SA/Po 190/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Danuta Rzyminiak- Owczarczak Sędziowie WSA Maciej Dybowski As. sąd. Izabela Kucznerowicz (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agata Tyll po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 10 października 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi E. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie cofnięcia prawa jazdy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] nr [...] 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana 3. zasądza na rzecz adwokat E. G. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) zł podwyższone o kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa i 80/100) zł stawki podatku od towarów i usług przewidzianej dla tego rodzaju czynności – łącznie 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) zł tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu /-/ I. Kucznerowicz /-/ D. Rzyminiak- Owczarczak /-/ M. Dybowski Decyzją z dnia [...] nr [...], Starosta, na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz art. 104 kpa cofnął E.C. uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi według kategorii B, B+E, T prawa jazdy. Na podstawie art. 108 §1 k.p.a. nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wskazano, że ostateczne orzeczenie lekarskie z dnia [...] nr [...] stwierdza istnienie przeciwwskazań zdrowotnych w stanie zdrowia E.C. do kierowania pojazdami silnikowymi w zakresie wszystkich istniejących kategorii prawa jazdy oraz pozwolenia do kierowania tramwajem. W tym również w stosunku do aktualnie posiadanych kategorii B, B+E, T prawa jazdy. Przepis art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowi, że decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje Starosta w razie stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. E.C. odwołał się od tej decyzji twierdząc, że wadę wzroku ma od 32 lat i nigdy nie miał z nią problemu. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. Zgodnie z art. 140 ust. 1 pkt 1ustawy Prawo o ruchu drogowym decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Stosownie do § 3 ust. 1, § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, badania lekarskie kierowców przeprowadzają lekarze uprawnieni, a w stosunku do osób wymienionych w art. 122 ust. 1 pkt 2-5 w/w ustawy badania lekarskie przeprowadza się w wojewódzkim ośrodku medycyny pracy. Zgodnie z § 12 w/w rozporządzenia od orzeczeń lekarskich przysługuje odwołanie, gdy pierwsze orzeczenia wydał lekarz uprawniony, odwołanie przysługuje do wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy, a gdy pierwsze orzeczenie wydał wojewódzki ośrodek medycyny pracy podmiotami odwoławczymi są jednostki wymienione w § 12 ust. 3 w/w rozporządzenia. Orzeczenia lekarskie wydane przez w/w podmioty odwoławcze są ostateczne- nie przysługuje od nich odwołanie ani żaden środek zaskarżenia- co wynika z § 13 ust. 2 w/w rozporządzenia Ministra Zdrowia. Jednym z podmiotów odwoławczych jest Instytut Medycyny Pracy im. prof. dr med. Jerzego Nofera z Łodzi. W aktach sprawy znajduje się ostateczne orzeczenie lekarskie z dnia [...] nr [...] wydane przez uprawnionego lekarza Instytutu Medycyny Pracy im. prof. dr med. Jerzego Nofera w Łodzi, w którym stwierdzono istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi w ramach wszystkich kategorii. W wyniku otrzymania powyższego orzeczenia organ I instancji był zobowiązany cofnąć odwołującemu się uprawnienia do kierowania pojazdami w ramach posiadanych przez niego kategorii prawa jazdy. Ustawodawca nie pozostawił organom administracji swobody orzeczniczej w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie wziął pod uwagę dokumentację medyczną złożoną w Kolegium przez odwołującego się dnia 21 listopada 2006 r., jednakże ustalenia wynikające z tej dokumentacji nie mogły być uwzględnione w niniejszej sprawie ponieważ badanie lekarskie kierowców są wykonywane przez podmioty i w sposób określony w/w rozporządzeniem Ministra Zdrowia. Załączone zaświadczenie lekarza okulisty z dnia [...] nie pochodzi od lekarza uprawnionego w rozumieniu § 3 w/w rozporządzenia, wyniki badań analitycznych nie stanowią o istnieniu lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, a załączone orzeczenie lekarskie lekarza uprawnionego z dnia [...] jest wcześniejsze w stosunku do orzeczenia z Instytutu Medycyny Pracy im. prof. dr med. Jerzego Nofera w Łodzi i zgodnie z § 13 ust. 1 w/w rozporządzenia zostało wzięte pod uwagę (o ile odwołujący się je okazał) przy wydawaniu orzeczenia przez w/w Instytut Medycyny Pracy. W tej sytuacji organy administracji są związane dyspozycją przytoczonego wyżej art. 140 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, stąd orzeczono jak w sentencji. E.C. wniósł skargę na powyższą decyzję domagając się stwierdzenia jej nieważności. Jego zdaniem decyzja ta jest wyjątkowo krzywdząca, gdyż zarzuty co do stanu zdrowia nigdy wcześniej nie były weryfikowane przez komisje przez które był badany. Wcześniejsze badania lekarskie jednoznacznie potwierdziły Jego uprawnienia do wykonywania zawodu kierowcy. Nadto Skarżący podniósł, że decyzja ta w znaczny sposób utrudnia sprawowanie przez Niego społecznych funkcji radnego Gminy, sołtysa wsi oraz prezesa Ochotniczej Straży Pożarnej i Wiceprezesa Zarządu Gminnego OSP. Szczególnie utrudnione jest wykonywanie funkcji strażaka, gdyż w tej jednostce Skarżący jako jedyny posiada uprawnienia do kierowania pojazdem strażackim. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z treścią art. 3 §1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega wyłącznie na ocenie ich legalności, tj. zgodności z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej. Jednocześnie, w myśl art. 135 ww. ustawy, sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do wszystkich aktów lub czynności wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Sąd kontroluje legalność nie tylko zaskarżonej decyzji organu II instancji, ale także m.in. poprzedzającej jej decyzji wydanej w I instancji. W przedmiotowej sprawie decyzje organów obu instancji były wadliwe, bowiem wydano je z naruszeniem art. 7, art. 77 §1 oraz art. 80 k.p.a. Pierwszy z powołanych przepisów nakłada na organy administracji publicznej obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Zgodnie z art. 77 §1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W ramach tego obowiązku organ winien dążyć do wyjaśnienia wszelkich wątpliwości, przy założeniu, że wątpliwości te nie mogą działać na niekorzyść strony, a także uwzględnić przy rozstrzyganiu słuszny interes strony, jeżeli nie koliduje on z interesem społecznym. Natomiast zgodnie z art. 80 k.p.a. ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ orzekający ma obowiązek zebrać i ustosunkować się w tym zakresie do całości materiałów dowodowych, pod kątem mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego. Zgodnie z art. 140 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz.U. z 2003 r. Nr 58 poz. 515 ze zm.) decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie m.in. stwierdzenia, na podstawie orzeczenia lekarskiego, istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Zgodnie z art. 122 ust. 4 tej ustawy badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem przeprowadza uprawniony lekarz. Skarżącego skierowano na badania lekarskie w związku ze sprawą wydania mu prawa jazdy kategorii D, wszczętą na wniosek Skarżącego z dnia [...], z uwagi na potrzebę wyjaśnienia przez Instytut Medycyny Pracy w Łodzi kwestii istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Orzeczeniem lekarskim Instytutu Medycyny Pracy [...] z dnia [...] stwierdzono u Skarżącego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy wszystkich kategorii. Skarżący podnosi, iż od 32 lat ma wadę wzroku. Wszystkie dotychczas przeprowadzone badania pozwalały mu na kierowanie pojazdami. Do skargi Skarżący dołączył między innymi: orzeczenie lekarskie Centrum Medycyn Pracy nr [...] z dnia [...] z którego wynika, iż nie ma przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii B, B1, T, B+E oraz orzeczenie nr [...] tej samej jednostki z dnia [...] o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii A, A1, C, C1, D, D!, C+E, D+E, D1+E oraz pozwolenia do kierowania tramwajem. A zatem w czasie badania w Instytucie Medycyny Pracy ] z dnia [...] Skarżący dysponował orzeczeniem lekarskim WCMP z dnia [...] w którym stwierdzono brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii B, B1, T, B+E. Organy administracji publicznej dysponowały dokumentacją medyczną złożoną przez Skarżącego. Jednakże zdaniem SKO ustalenia wynikające z tej dokumentacji nie mogły być uwzględnione w niniejszej sprawie, ponieważ badania lekarskie kierowców są wykonywane przez podmioty i w sposób określony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami ( Dz. U. z 2004 r. nr 2, poz.15 dalej rozporządzenie). Sąd podziela tą argumentacje odnośnie zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] wystawionego przez lekarza specjalistę chorób oczu I.W. Z zaświadczenia tego wynika, że Skarżący jest zdolny do pracy jako kierowca kategorii A, B, C, D, i E. istotnie to zaświadczenie pochodzi od podmiotu nieuprawnionego do badań lekarskich kierowców. Organy administracji publicznej nie ustosunkowały się jednak do orzeczenia WCMP z dnia [...], w którym stwierdzono brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii B, B1, T, B+E. W myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia badanie lekarskie może być wykonane przez lekarza, spełniającego warunek, o którym mowa w § 14 albo 2, zwanego "uprawnionym lekarzem". Z kolei § 9 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że badania lekarskie osób wymienionych w art. 122 ust. 1 pkt 2-5 ustawy Prawo o ruchu rogowym przeprowadza się w wojewódzkich ośrodkach medycyny pracy. Badanie w WCMP zostało przeprowadzone niespełna dwa miesiące wcześniej niż badanie w IMP. Wnioski wyprowadzone z tych badań diametralnie się od siebie różnią. Tymczasem organy administracji publicznej w ogóle się do tego nie odniosły. Orzeczenie lekarskie jest jedynie opinią w rozumieniu art. 84 § 1 kpa i podlega ocenie w granicach wskazanych w art. 80 kpa. Jednakże, aby orzeczenie takie mogło stanowić podstawę decyzji organu musi ono być należycie umotywowane i to w sposób zrozumiały zarówno dla organów orzekających, jak i dla stron. Tymczasem starostę prowadzącego postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia uprawnień do prowadzenia pojazdów silnikowych obowiązują wszystkie reguły postępowania administracyjnego, w szczególności mają zastosowanie przepisy art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa. Powyższe stanowisko reprezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego- w uchwale pięciu sędziów NSA z dnia 11.03.2002 r. sygn. OPK 19/02 ONSA 2002/4/141, podjętej w sprawie dotyczącej spełnienia przesłanek do wydania świadectwa kwalifikacji. Podstawową zasadą postępowania dowodowego jest zasada swobodnej oceny dowodów, w świetle której przy ustalaniu prawdy na podstawie materiału dowodowego organ administracji publicznej nie jest skrępowany żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i może swobodnie, zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego w danej sprawie, ustalić stan faktyczny. W niniejszej sprawie powyższą zasadę stosować należy dokonując oceny całości materiału dowodowego koniecznego dla wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia skarżącemu posiadanych uprawnień prowadzenia pojazdów silnikowych w zakresie kat. B, w tym także oceny merytorycznej orzeczeń lekarskich wydanych w dwóch instancjach przez uprawnionych w tym zakresie lekarzy jednostek orzeczniczych medycyny pracy. W nauce prawa administracyjnego podkreśla się, że swobodna ocena dowodów musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny. Do reguł tych należy m.in. dokonanie oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy. W wyroku z 12.12.1983 r. sygn. II SA 1302/03 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, ze przy ocenie opinii biegłego organ administracji publicznej nie może ograniczyć się do powołania na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić na jakich przesłankach biegły oparł tę konkluzję i skontrolować prawidłowość jego rozumowania (publ. ONSA 1983 nr 2 poz. 106). W wyniku tej oceny organ administracji publicznej może taką opinię uznać, bądź też nie (odpowiednio- Tadeusz Widła "Ocena dowodu z opinii biegłego" Wyd. UŚ 1992 s. 82 i nast.). Utrwalonym w orzecznictwie Sądu Najwyższego i w doktrynie jest także pogląd, że kontrola opinii biegłego winna polegać na sprawdzeniu prawidłowości- z punktu widzenia wymagań logiki i zasad doświadczenia życiowego- rozumowania przeprowadzonego w jej uzasadnieniu (por. orz. SN z: 3.11.1976- IV CR 481/76- OSNC 5-6/77/102, postanowienie SN z 7.11.2000- I CKN 1170/98- OSNC 4/01/64). Pomiędzy rozpatrującym konkretną sprawę organem administracji publicznej a biegłym istnieje zasadniczy podział ról - biegły jest pomocnikiem tego organu w zakresie dostarczania wiadomości specjalnych (por. orz. SN z: 26.11.1949- WaC 167/47- DPP 6/ 50/56; 17.11.1967- I PR 355/67- OSNC 6/68/109). W badanym przypadku takich wiadomości specjalnych dostarczyły organom rozpatrującym sprawę orzeczenia lekarskie wystawione przez jednostki medycyny pracy –Centrum Medycyny Pracy oraz Instytut Medycyny Pracy. W ocenie Sądu orzeczenie IMP zostało nietrafnie uznane przez organ II instancji za kompletne i jednocześnie nie zostało poddane żadnej analizie w aspekcie przedłożonych przez skarżącego do akt sprawy wyników jego badań w WCMP. Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze niesłusznie nie rozważyło, czy i w jakim stopniu badania te wykluczają uznanie za wiarygodne badań przeprowadzonych w właściwych w sprawie jednostkach orzeczniczych z zakresu medycyny pracy. Zważyć także należy, iż orzeczenia obu jednostek medycyny pracy sporządzone zostały na drukach zgodnych z wzorcem określonym w załączniku nr 5 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. Nr 2 poz. 15), a wzorzec ten nie przewiduje sporządzenia uzasadnienia orzeczenia jak i wskazania w treści orzeczenia jednostki chorobowej z powodu której stwierdzono istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi. Podkreślenia wymaga fakt, iż na rozprawie w dniu 10 października 2007 r. Skarżący stwierdził, iż w IMP badała go młoda kobieta. Z treści tego orzeczenia wynika, że lekarzem badającym był [...]. Uznając, iż powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 wyżej powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm. dalej ppsa) uwzględnił skargę, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] nr [...]. Zgodnie z art. 152 tej ustawy Sad orzekł, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach Sąd orzekł zgodnie z art.244 § 1ppsa w zw. z art. 205 § 2 i § 3 ppsa. /-/ I. Kucznerowicz /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ M. Dybowski M.K./