II SA/Gd 112/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 10 października 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę. Decyzją z dnia 9 czerwca 2006 r., nr [...], Prezydent Miasta, na wniosek B. G. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego o jedną kondygnację (do trzech kondygnacji), bez zwiększania ilości mieszkań na działce nr [...] z k.m. 63 przy ul. [...] [...] w G. W decyzji organ pierwszej instancji określił ustalenia dotyczące: warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, ochrony interesów osób trzecich, a także warunki wynikające z przepisów odrębnych oraz wymagane uzgodnienia i opinie w zakresie projektu budowlanego. W decyzji odniesiono się także do wymogów w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego i zbytków oraz dóbr kultury współczesnej. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli K. i A. P. wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucili, że mimo iż postępowanie administracyjne prowadzone było w zakresie nadbudowy istniejącego budynku, decyzja w pkt 2 ppkt a) mówi nie tylko o nadbudowie ale i rozbudowie, co może skutkować zwiększeniem powierzchni trzeciej kondygnacji w stosunku do kondygnacji poniższych. W ocenie odwołujących się również określenie górnej granicy wysokości części nowoprojektowanej "ok. 10 m" jest nieprecyzyjne i otwarte na subiektywne oceny mogące prowadzić do naruszenia prawa, a w konsekwencji interesów właścicieli lokali położonych w budynku mieszkalnym znajdującym się na działce nr [...], którzy nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym. Dodatkowo zarzucono naruszenie przepisu art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przeprowadzając uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi w trybie art. 106 k.p.a. Znaczono, iż w zakresie ustalenia warunków obsługi komunikacyjnej i infrastruktury technicznej podstawę do ustaleń w niniejszej sprawie stanowiło stanowisko organów wyrażone w innej sprawie. Podkreślono, iż uzasadnienie decyzji nie zawiera elementów wymaganych prawem, ani rzetelnie ustalonego stanu faktycznego, ani stanu prawnego. Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż zaskarżona decyzja i poprzedzające ją postępowanie dotknięte są wadami, które uniemożliwiają utrzymanie jej w obrocie prawnym. Organ odwoławczy uznał, iż rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie powiadomienia i zapewnienia uczestnictwa wszystkich stron, prawidłowego ustalenia obszaru analizowanego oraz wszystkich warunków nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, a przede wszystkim jednoznacznego sprecyzowania wniosku inwestora w zakresie inwestycji, której dotyczy. W pierwszej kolejności wskazano bowiem, iż postępowaniu administracyjnym nie ustalono prawidłowo kręgu stron postępowania i pozbawiono tym samym strony udziału w nim. Nadto, nie dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, ani analizy stanu prawnego i faktycznego terenu, którego dotyczy zamierzenie inwestycyjne, co narusza art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przeprowadzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, jaki przyjął zakres obszaru badanego. Jak wynika to z załącznika graficznego do analizy przyjęto wyłącznie działki mieszczące się w płaszczyźnie terenu ograniczonej ul. [...]. Nie jest wyjaśnione, w jaki sposób wyznaczono obszar analizowany (3-krotna szerokość frontu działki czy jedynie 50 metrów) i dlaczego pominięto działki położone po przeciwnej stronie ulicy. Ponadto, specyficzny kształt nieruchomości, której dotyczył wniosek już przy pobieżnej analizie rysunku określającego zakres obszaru analizowanego wyklucza zarówno przyjęcie 3-krotnej szerokości frontu działki, jak i odległości 50 m. Innymi słowy, stwierdzono, że przy zastosowaniu którejkolwiek z metod nie jest możliwe "uzyskanie" takiego zakresu obszaru podlegającego analizie, jaki uzyskał organ I instancji. Tego rodzaju działanie stanowi naruszenie prawa. Zaznaczono, iż w zaskarżonej decyzji organ, w części dotyczącej warunków obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej przyjął, iż ,,na terenie działki objętej wszczęciem postępowania przewidzieć należy miejsca postojowe dla samochodów, kierując się wytycznymi: 1,5 miejsca postojowego/1 lokal mieszkalny". Ani w treści wniosku, ani w samej decyzji nie ma żadnego określenia, ile przewidziano lokali mieszkalnych w ramach nowej inwestycji. Zapis ten jest więc całkowicie niewykonalny. Nie da się bowiem wykonać tak określonych warunków w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, skoro liczba lokali mieszkalnych nie jest znana. Organ odwoławczy wskazał, iż należałoby zrezygnować z tego zapisu bądź wezwać inwestora do doprecyzowania wniosku w tym zakresie. Skargę na powyższą decyzję złożył A. B. wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Z treści skargi wynika, iż skarżący kwestionuje brak wzięcia udziału w postępowaniu wszystkich stron w rozumieniu art. 28 k.p.a., brak analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu, jego zabudowy, stanu faktycznego i prawnego, wzięcie do analizy zbyt małego obszaru oraz niewystarczające sformułowanie wniosku inicjującego niniejsze postępowanie. Skarżący zarzucił brak jednolitości w rozstrzygnięciach organu odwoławczego, który w podobnych sprawach, w tożsamych okolicznościach faktycznych i prawnych nigdy nie formułował takich zarzutów pod adresem organów pierwszej instancji, jak w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Obszernie ustosunkowując się do zarzutów skargi organ odwoławczy stwierdził, iż nie zasługują one na uwzględnienie. W ocenie organu odwoławczego skarga A. B. nie odpowiada wymogom formalnym i nie została podpisana, a sformułowane w niej wnioski uniemożliwiają zastosowanie przez organ trybu autokontroli. Organ stwierdził, iż skoro we wniosku o ustalenie warunków zabudowy podano nazwiska dwóch właścicieli nieruchomości, której wniosek ten dotyczył i nie pojawili się oni w żadnym momencie postępowania to wniosek o braku udziału stron w toku postępowania był uzasadniony. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego sposobu określenia obszaru podlegającego analizie wyjaśniono, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium szeroko odniosło się do zwrotu "wokół działki" właśnie z uwagi na niezrozumienie tego pojęcia przez pracowników organu pierwszej instancji. Nie zgodzono się z założeniem przyjętym w piśmie Kierownika Referatu Wydziału Architektoniczno - Budowlanego UM w G. z dnia 4 lipca 2006 r., na które powoływał się skarżący, iż pojęcie "wokół działki" jest nieprecyzyjne. Wskazano, iż z reguł znaczeniowych przyjmowanych w języku powszechnym jednoznacznie wynika, że wyrażenie wokoło/wokół komunikuje, że to, o czym mowa w zdaniu, ma miejsce ze wszystkich stron czegoś lub kogoś znajdującego się w środku. Skoro wokół działki budowlanej wyznaczyć należy tzw. obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejsza niż 50 metrów to oczywistym jest, że działka, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy musi znajdować się w środku tego obszaru, tj. być położona w jego centralnym miejscu, w równej odległości od wszystkich granic tego obszaru. Realizacja poglądu przedstawionego w przywołanym piśmie nie ma żadnego uzasadnienia prawnego i prowadzić może do dowolnego określania obszaru analizowanego, a w konsekwencji do manipulowania ustaleniami faktycznymi. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącego nie ma żadnych podstaw do tego by uznawać, że jeżeli inwestycja polega na nadbudowie części budynku to możliwe jest określenie obszaru analizowanego w inny sposób niż nakazują to przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz.U. nr 164, poz. 1588). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Wbrew zarzutom skargi organ administracji drugiej instancji rozstrzygając sprawę dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, prowadził postępowanie w zgodzie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz zastosował właściwe przepisy prawa materialnego. Przede wszystkim zasadne jest stanowisko organu odwoławczego w zakresie nieprawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego, a co za tym idzie niemożności przeprowadzenia w zgodny z prawem sposób analizy zabudowy na tym terenie. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717 ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wg art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, zwanej dalej u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków, wśród których jest wymóg ustalenia czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Na podstawie ust. 6 tego przepisu Minister Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003r. wydał rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). § 3 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Zgodnie z ust. 2. tego przepisu rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000) w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W świetle tego przepisu uznać należy, że sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, uwidoczniony w załączniku graficznym do decyzji organu I instancji nie spełnia wymagań wskazanych w rozporządzeniu. Obszar analizowany wyznaczony bowiem został w kwartale znajdującym się między ulicami [...], [...] i [...], przy czym front przedmiotowej działki przylega do ul. [...]. Zatem pominięty został obszar po przeciwnej stronie tej ulicy co powoduje, że przedmiotowa działka nie znajduje się w środku obszaru analizowanego lecz na jego skraju. W tej sytuacji obszar, którego stan zagospodarowania organ powinien był szczegółowo zbadać przed wydaniem decyzji, nie został umiejscowiony wokół terenu inwestycji, a tym samym nie został wyznaczony właściwie, zgodnie z wymogami § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Z treści akt sprawy nie można wyprowadzić wniosku co do wpływu wadliwości wyznaczenia obszaru analizowanego i jego analizy na zasadność orzeczenia organu I instancji i nie można wykluczyć, że dysponując analizą zgodną z wymaganiami określonymi w/w przepisami prawa należałoby orzec tak samo. Jednakże Sąd zobowiązany jest do uznania, ze dysponując wadliwą analizą (opartą na analizie niewłaściwie ustalonego obszaru analizowanego) organ i instancji nie miał możliwości rzetelnego zbadania stanu zagospodarowania otoczenia inwestycji. Oznacza to, że organ I instancji orzekł nie wyjaśniając wszystkich okoliczności, które należało wziąć pod uwagę. To zaś stanowi naruszenie przepisów postępowania takich jak art.art. 7, 77 i 80 K.p.a. W tej kwestii Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego i już tylko z tego powodu za zasadne uznaje uchylenie decyzji organu I instancji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w skardze, że obszar analizowany ze względu na przedmiot inwestycji (nadbudowa części budynku) był wystarczający, trzeba stanowczo stwierdzić, iż zarzut ten nie jest zasadny. Nie ma tu żadnego znaczenia stanowisko kierownika referatu Urbanistyki U M w G. Przytoczony wyżej przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) nie pozostawia żadnej wątpliwości co do sposobu ustalania obszaru analizowanego i wbrew stanowisku skarżącego obejmuje wszystkie formy zabudowy. Nie tylko budowę nowego obiektu lecz także rozbudowę i nadbudowę obiektów budowlanych już istniejących. Wszak przy nadbudowie niezbędne jest ustalenie czy będzie ona na obszarze analizowanym odpowiadała sąsiedniej zabudowie chociażby pod względem takich wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. jak kontynuacja funkcji, parametry, cechy i wskaźniki zabudowy, w tym gabarytów i form architektonicznych. Jeśli idzie o właściwe ustalenie stron postępowania to organ I instancji rozpoznając ponownie sprawę będzie zobowiązany do takiego ustalenia na podstawie zbadania odpowiednich dokumentów. Jeśli idzie o kwestię zakresu inwestycji to należy zgodzić się ze skarżącym, że została ona precyzyjnie określona we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Reasumując, należy stwierdzić, że wadliwe przeprowadzenie przez organ I instancji analizy, naruszenie art. 61 ust. 1pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowani i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717 ze zm.) i § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. art. 7, 77, 80 K.p.a. uzasadniało decyzję organu odwoławczego w trybie art. 138 § 2 K.p.a., gdyż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w znacznej części. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji będzie zobligowany do przeprowadzenia właściwej analizy prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego mając na uwadze zasady dobrego sąsiedztwa, gwarantującego zachowanie ładu przestrzennego przez takie ukształtowanie przestrzeni, które stworzy harmonijną całość oraz uwzględni w odpowiednich relacjach uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo- społeczne. Tak by nowa zabudowa i rozbudowa odpowiadała charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Mając na uwadze wyżej wskazane względy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz, 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.