VII SA/Wa 1192/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Protokolant P. B., po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2007 r. sprawy ze skargi P. Ł. na postanowienie Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji. skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] kwietnia2007r., znak [...] Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) oraz w związku z art. 36 ust 1 pkt 7 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budowlanych oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42. z późn. zm.). po rozpatrzeniu zażalenia P. Ł. na postanowienie Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r., znak: [...], w sprawie wyjaśnienia wątpliwości, co do treści decyzji o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie z dnia [...] czerwca 1987 r., Nr [...] - utrzymała w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Po rozpoznaniu wniosku P. Ł. w sprawie wyjaśnienia wątpliwości, co do treści decyzji o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie z dnia [...] czerwca 1987 r., Nr [...], Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w postanowieniu z dnia [...] lutego 2007 r., znak: [...], wyjaśniła, że powyższe uprawnienia upoważniają P. Ł. do pełnienia samodzielnej funkcji projektanta w specjalności architektonicznej wyłącznie w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m-. Zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji złożył P. Ł. podnosząc, że komisja kwalifikacyjna nie odniosła się do konstytucyjnego poszanowania praw, nabytych. Skarżący podniósł również, że wykonywał funkcję projektanta w specjalności architektonicznej w budownictwie osób fizycznych, bez jakichkolwiek ograniczeń przedmiotowych. Po rozpoznaniu zażalenia P. Ł., na postanowienie organu pierwszej instancji, zapadło postanowienie zaskarżone w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Krajowa Komisja Kwalifikacyjna stwierdziła, że zakres uprawnień budowlanych należy odczytywać zgodnie z treścią decyzji o ich nadaniu i w oparciu o przepisy będące podstawą ich nadania. Dokonując interpretacji uprawnień budowlanych uzyskanych na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz. 46 z późn. zm.), należy brać pod uwagę wszystkie zmiany prawne do powyższego rozporządzenia, w tym dokonane przez rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 69, poz. 299). Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, osoby, które uzyskały stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie osób fizycznych, mogą pełnić te funkcje w zakresie określonym niniejszym rozporządzeniem. W konsekwencji, powyższe zmiany, z mocy prawa, dotyczą wszystkich osób, które uzyskały uprawnienia budowlane na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, bez względu na datę wydania decyzji. W wyniku wspomnianej zmiany przepis § 2 ust. 2 pkt 1 otrzymał, zatem następujące brzmienie: "Osoby posiadające średnie wykształcenie techniczne mogą wykonywać samodzielną funkcję projektanta w budownictwie jedynie w specjalności techniczno-budowlanej zgodnej z posiadanym wykształcenie wyłącznie w specjalności architektonicznej - w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m-". Ostatecznie organ II instancji podzielił wyjaśnienia zawarte w postanowieniu organu pierwszej instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył P. Ł., wnosząc o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Podniósł, że posiada indywidualne, imienne stwierdzenia przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie: projektanta w specjalności architektonicznej ( St- 433/87 z 15.06.1987 r.). Jedynym ograniczeniem jego uprawnień jest, w myśl obowiązujących w momencie ich nadania przepisów prawa, ograniczenie podmiotowe: uprawnienia do projektowania w budownictwie osób fizycznych, bez jakichkolwiek ograniczeń przedmiotowych. Zdaniem skarżącego, komisje nie uwzględniły w swoich orzeczeniach zasady poszanowania praw nabytych w dobrej wierze. Skarżący wskazał, że Rzeczpospolita Polska stała się w 1989 r. demokratycznym państwem, w którym obowiązuje zasada stabilności (pewności) prawa i ochrony praw nabytych. W niniejszej sprawie może, zatem zachodzić uzasadnione prawdopodobieństwo niekonstytucyjności rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje . Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Ponadto Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Zdaniem Sądu zaskarżonemu i poprzedzającemu go postanowieniu organu pierwszej instancji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa. Sąd podziela wyjaśnienia wątpliwości, dokonane w postanowieniach organów obu instancji, w trybie przepisu art. 113 § 2 k.p.a. . Skarżący nabył uprawnienia na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r., w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz.46 z późn. zm). Zgodnie z § 2 ust 2 pkt1 w/w rozporządzenia mógł wykonywać samodzielną funkcję projektanta w budownictwie w specjalności architektonicznej - w budownictwie osób fizycznych. Rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. (Dz. U. Nr 69, poz. 299) doszło do zmiany powyższego rozporządzenia w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Zgodnie z § 2.1 w/w rozporządzenia z 19991r., - osoby, które uzyskały stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie osób fizycznych, mogą pełnić te funkcje w zakresie określonym niniejszym rozporządzeniem. Przepis § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 1975r wyżej opisanego otrzymał, zatem następujące brzmienie : "Osoby posiadające średnie wykształcenie techniczne mogą wykonywać samodzielną funkcję projektanta w budownictwie jedynie w specjalności techniczno-budowlanej zgodnej z posiadanym wykształceniem wyłącznie w specjalności architektonicznej - w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m - ". W świetle powyższych uwag zasadnie wyjaśniono skarżącemu, że stwierdzenie przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie z dnia [...] czerwca 1987 r., Nr ewidencyjny [...], upoważniające do wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie projektanta w specjalności architektonicznej , stanowi podstawę do sporządzania w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynkach o kubaturze do 1000 m- projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych i konstrukcyjno-budowlanych obiektów budowlanych. Wskazać należy, że skarżący nabył uprawnienie do wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie projektanta w specjalności architektonicznej w zakresie ograniczonym i pozostaje ono nadal uprawnieniem w zakresie ograniczonym . Zakres zaś, posiadanych uprawnień należy odczytywać zgodnie z treścią decyzji o ich nadaniu i w oparciu o przepisy będące podstawą ich nadania. Skoro jednak przepisy te uległy zmianie, a zakres samego ograniczenia uprawnień opisano w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. (Dz. U. Nr 69, poz. 299), - to osoby, które uzyskały stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie osób fizycznych, mogą pełnić te funkcje w zakresie określonym w/w rozporządzeniem zmieniającym rozporządzenie z 1975r. Zdaniem Sądu argumentacja skarżącego zawarta w uzasadnieniu skargi nie ma wpływu na ocenę zasadności rozstrzygnięcia organów obu instancji. Skarżący w skardze do tutejszego Sądu podniósł, że w niniejszej sprawie zachodzić może uzasadnione prawdopodobieństwo niekonstytucyjności rozporządzenia. Powołał się także na naruszenie w jego przypadku zasady stanowiącej o ochronie praw nabytych. Zgodnie z przepisem art. 2. Konstytucji - "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Zasada legalizmu., wynika z przepisu art. 7. Konstytucji - "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Przepis art. 92 .1 Konstytucji przewiduje zaś, że rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Wskazać należy, że rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie wydane zostało na podstawie art. 18 ust. 5 i art. 57 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229), podobnie rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z dnia 8 sierpnia 1991 r.)-na podstawie art. 18 ust. 5 i art. 57 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, z 1981 r. Nr 12, poz. 57, z 1983 r. Nr 44, poz. 200 i 201, z 1984 r. Nr 35, poz. 185 i 186, z 1987 r. Nr 21, poz. 124, z 1988 r. Nr 41, poz. 324 oraz z 1990 r. Nr 34, poz. 198) W przepisie art. 18 ust.5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, przewidziano, że Minister Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w porozumieniu z Ministrem Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych określi w drodze rozporządzenia wymagania, jakim powinno odpowiadać przygotowanie zawodowe do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, sposób stwierdzania posiadania tego przygotowania oraz zasady i tryb ustanawiania rzeczoznawców budowlanych. Przepis art. 57 ust 3 stanowi zaś, że Minister Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska wyda w drodze rozporządzenia przepisy niezbędne do funkcjonowania nadzoru, o którym mowa w art. 53 ust. 1, określając w szczególności obowiązki inwestorów, projektantów, wykonawców robót budowlanych, właścicieli, zarządców i użytkowników obiektów budowlanych, jak również osób wykonujących samodzielne funkcje techniczne w budownictwie. Podkreślenia wymaga to, że zgodnie z przepisem art. 12 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane- samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, mogą wykonywać wyłącznie osoby posiadające odpowiednie wykształcenie techniczne i praktykę zawodową, dostosowane do rodzaju, stopnia skomplikowania działalności i innych wymagań związanych z wykonywaną funkcją, stwierdzone decyzją, zwaną dalej "uprawnieniami budowlanymi", wydaną przez organ samorządu zawodowego. Przepis ten nie tylko określa wymagania prawne, lecz pełni również w systemie prawa budowlanego funkcję gwarancyjną, stojąc na straży bezpieczeństwa projektowanych budowli. Zasadą jest uzyskiwanie uprawnień budowlanych bez ograniczeń , co wynika z najwyższych kwalifikacji, uprawnienia zaś do projektowania z ograniczeniami są wyjątkiem od zasady , będąc skutkiem niższego poziomu wiedzy i doświadczenia w danej dziedzinie. Wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 5 ustawy Prawo budowlane wśród wymagań projektowych i wykonawczych wymienia się konieczność zapewnienia bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego i użytkowego. Art. 12 ust 6 ustawy Prawo budowlane stanowi, że osoby wykonujące samodzielne funkcje w budownictwie są odpowiedzialne za wykonywanie tych funkcji zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej oraz, z należytą starannością w wykonywaniu pracy jej właściwą organizację , bezpieczeństwo i jakość. Zatem niezbędna jest konieczność powiązania odpowiedniego poziomu wiedzy z zakresem ograniczeń w przyznawanych uprawnieniach, co ma zapewnić bezpieczeństwo obiektów budowlanych. Zgodnie z przepisem art. 104 ustawy Prawo budowlane osoby, które, przed dniem wejścia w życie ustawy, uzyskały uprawnienia budowlane lub stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, zachowują uprawnienia do pełnienia tych funkcji w dotychczasowym zakresie. Skarżący uzyskał przed dniem wejścia w życie ustawy, stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, nadal zachował te uprawnienia. Skarżący nie ma racji, kiedy twierdzi , że w jego sprawie doszło do naruszenia zasady gwarantującej ochronę praw nabytych. W demokratycznym państwie prawa zasadą jest, iż przepisy prawa, nie mogą mieć mocy wstecznej. W niniejszej sprawie brak podstaw do uznania, że naruszona została zasada lex retro non agit . W szczególności to, że nabyte w ograniczonym zakresie uprawnienia, stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, zostały zdefiniowane w odmienny sposób jak było to w dacie nabycia tych uprawnień, nie stanowi naruszeniu zasady nie działania prawa wstecz. Sytuacja, która występuje w niniejszej sprawie nie jest przykładem retroaktywnego działania prawa, lecz przypadkiem jego retrospektywnego działania. W orzecznictwie sądów administracyjnych mówi się o retroaktywnym działaniu prawa wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości" zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów . Z retrospektywnością prawa zaś mamy do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie nowych regulacji ( porównaj uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia10 kwietnia 2006r., w sprawie I OPS 1/06, ONSA / Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2006r., nr 3 poz. 71). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ujmuje się to podobnie, a ponadto podkreśla się , że ustawodawca może stanowić normy retrospektywne, jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, nie można też nadmiernie ograniczać ustawodawcy w dostosowaniu prawa do zmian społecznych (porównaj wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 kwietnia 2006r., w sprawie K 11/04, OTK-A z 2006r nr 4 poz. 40) . Odnosząc powyższe uwagi o charakterze ogólnym, do stanu niniejszej sprawy należy wskazać, że nabycie przez skarżącego uprawnień budowlanych wprawdzie pod rządami "starego prawa" tworzy stan, w którym te uprawnienia funkcjonują pod rządami "nowego prawa", zatem jest zdarzeniem "ciągłym", sytuacją trwająca także po wejściu w życie nowych regulacji prawnych. Zatem wprowadzenie w życie nowej definicji uprawnień budowlanych w ograniczonym zakresie jest działaniem retrospektywnym prawa, a nie działaniem retroaktywnym. Nie można też zaprzeczyć istnienia ważnego interesu publicznego we wprowadzeniu nowej definicji zakresu wykonywania samodzielnych funkcji projektanta w budownictwie w specjalności techniczno-budowlanej, chodzi przecież o ochronę życia i zdrowia ludzi, mienia o znacznej wartości. Wskazują na to powoływane wyżej przepisy ustawy Prawo budowlane art. 5 , art. 12 pkt. 2, 12 ust 6, które zobowiązują do zapewnienia bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego i użytkowego, a ponadto wskazują, że osoby wykonujące samodzielne funkcje w budownictwie są odpowiedzialne za wykonywanie tych funkcji zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej oraz z należytą starannością w wykonywaniu pracy jej właściwą organizację, bezpieczeństwo i jakość. Zdaniem Sądu powyższe stanowi o konieczność powiązania odpowiedniego poziomu wiedzy z zakresem ograniczeń w przyznawanych uprawnieniach, co ma zapewnić bezpieczeństwo obiektów budowlanych. Zatem nie można ograniczać ustawodawcy do dostosowania definicji uprawnień budowlanych do zmieniających się warunków społecznych ( nowych zasad wiedzy technicznej, szerszych wymagań inwestorów, zwiększonych zagrożeń związanych z nowym rynkiem w zakresie projektów budowlanych ). Mając na uwadze powyższą argumentację, Sad orzekł jak w sentencji ,w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).