VII SA/Wa 503/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2007 r. sprawy ze skargi K.A. na postanowienie Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r. znak [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści uprawnień budowlanych. skargę oddala Krajowa Komisja Kwalifikacyjna postanowieniem z dnia [...] stycznia na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w związku z art. 36 ust 1 pkt 7 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budowlanych oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42, z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia K. A. na postanowienie Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] września 2006 r. w sprawie wyjaśnienia wątpliwości co do treści uprawnień budowlanych z dnia [...] listopada 1999 r, utrzymała w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazano, że K. A. wystąpił w dniu [...] września 2006 r. do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z prośbą o udzielenie odpowiedzi, czy przedłożona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1999 r. o nadaniu mu uprawnień budowlanych upoważnia do przeprowadzania okresowych kontroli i podpisywania protokołów z przeprowadzonych kontroli w zakresie branży sanitarnej. Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w postanowieniu z dnia [...] września 2006 r. na podstawie art. 113 § 2 kpa wyjaśniła, że decyzja z dnia [...] listopada 1999 r., o nadaniu uprawnień budowlanych K. A. do wykonywania pracy na budowie na stanowisku majstra budowlanego i kierowania robotami budowlanymi w zakresie rzemiosła: instalatorstwo sanitarne i ogrzewania - z wyłączeniem robót budowlanych przy obiektach zabytkowych, nie upoważnia go do wykonywania samodzielnej funkcji technicznej polegającej na sprawowaniu kontroli technicznej utrzymania obiektów budowlanych, określonej w art. 62 ustawy - Prawo budowlane. Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna wskazała, że zakres posiadanych przez wnioskodawcę uprawnień należy odczytywać zgodnie z treścią decyzji o nadaniu uprawnień oraz w oparciu o przepisy będące podstawą ich nadania. Wyjaśniono, że zapis decyzji "do wykonywania pracy na stanowisku majstra budowlanego i kierowania robotami w powierzonym zakresie" (tj. powierzonym przez osobę posiadającą uprawnienia o wyższym stopniu skomplikowana) oznacza, że to nie mistrz lecz osoba powierzająca roboty mistrzowi ponosi odpowiedzialność za wykonanie tych robót, dokonując jednocześnie ich fachowej oceny i rozwiązując problemy techniczne występujące w trakcie ich wykonywania. W konsekwencji organ I instancji stwierdził, że uprawnienia budowlane do wykonywania pracy na stanowisku majstra budowlanego i kierowania robotami w powierzonym zakresie, uzyskane na podstawie dyplomu mistrza w odpowiednim zawodzie budowlanym, nie upoważniają do wykonywania samodzielnej funkcji technicznej polegającej na sprawowaniu kontroli technicznej utrzymania obiektów budowlanych. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył K.A. podnosząc, że uprawnienia budowlane nabył w okresie gdy warunkiem ich uzyskania było posiadanie co najmniej wykształcenia zasadniczego i dyplomu mistrza w odpowiednim zawodzie budowlanym. Skarżący podkreślił, że skoro otrzymał uprawnienia w 1999 roku to posiada je nadal i przysługują mu wszelkie prawa i obowiązki z nich wynikające. W opinii K. A. ówczesne ustawodawstwo umożliwiało mistrzowi pełnienie samodzielnej funkcji technicznej. Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie stwierdziła , że zgodnie z § 5 ust. 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, uprawnienia budowlane do wykonywania pracy na stanowisku majstra budowlanego i kierowania w powierzonym zakresie robotami budowlanymi stanowią podstawę do wykonywania tych czynności w zakresie objętym rzemiosłem określonym w dyplomie mistrza, z wyłączeniem robót budowlanych przy obiektach zabytkowych. Tym samym zakres uprawnień majstra budowlanego nie uprawnia do kierowania budową nawet najprostszych obiektów, ani kierowania całością robót w ramach danej specjalności techniczno - budowlanej posiadanych uprawnień budowlanych. Majster budowlany może kierować jedynie powierzonymi robotami w ramach budowy kierowanej przez osobę posiadającą uprawnienia bez ograniczeń lub w ograniczonym zakresie. Zdaniem organu odwoławczego uprawnienia budowlane do wykonywania pracy na stanowisku majstra nie upoważniają do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, o których mowa w art. 12 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Wykonywanie samodzielnej funkcji technicznej polegającej na sprawowaniu kontroli technicznej utrzymania obiektów budowlanych, w tym przeprowadzania kontroli okresowych, o których mowa w art. 62 ustawy - Prawo budowlane, wiąże się z koniecznością sporządzania protokołów z przeprowadzonych kontroli. Powyższe kontrole mogą przeprowadzać wyłącznie osoby posiadające uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności lub kwalifikacje, o których mowa w art. 62 ust. 5 i ust. 6 ustawy - Prawo budowlane. Posiadane przez skarżącego uprawnienia budowlane są uprawnieniami do wykonywania pracy na stanowisku majstra i kierowania robotami budowlanymi w zakresie rzemiosła: instalatorstwo sanitarne i ogrzewania. W konsekwencji, organ uznał, że uprawnienia budowlane do wykonywania pracy na budowie na stanowisku majstra upoważniają do kierowania w zakresie objętym rzemiosłem określonym w dyplomie mistrza, z wyłączeniem robót budowlanych przy obiektach zabytkowych. Osoby posiadające takie uprawnienia nie mogą wykonywać samodzielnej funkcji technicznej kierownika budowy lub robót ani tym bardziej sprawować kontroli technicznej utrzymania obiektów budowlanych. Na postanowienie Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r. K. A. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów art. 12 i art. 62 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi wskazał, że otrzymał uprawnienia budowlane w roku 1999 na mocy art. 14 ust. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane oraz § 5 ust. 7 i § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Nadto w czasie posiadania przez niego uprawnień budowlanych, obowiązywał art. 12 ust. 8 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu: "do kierowania robotami budowlanymi w powierzonym zakresie, z wyłączeniem robót budowlanych przy obiektach zabytkowych, uprawnione są także osoby posiadające, zgodnie z przepisami o rzemiośle, dyplom mistrza w odpowiednim zawodzie budowlanym". Zdaniem skarżącego przepis ten przewidywał alternatywną drogę uzyskania prawa do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie i dlatego nadal przysługuje mu prawo do pełnienia samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie, zgodnie z zasadą trwałości praw nabytych. Przywołał pogląd prezentowany w doktrynie, że mistrz jest jedynym przejawem wykonywania samodzielnej funkcji technicznej (R. Dziwiński - Komentarz do ustawy Prawo budowlane - 2005 r.). Skarżący wskazał, że po uzyskaniu uprawnień budowlanych został wpisany do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane. Spełnia wszystkie warunki posiadania prawa do wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie z uwagi na uzyskane uprawnienia, odpowiedni wpis oraz ubezpieczenie od odpowiedzialności cywilnej. Zarzucił, że Krajowa Komisja Kwalifikacyjna błędnie uznała, iż nie przysługuje mu uprawnienie do kierowania budową nawet najprostszych obiektów. Kwestionował stwierdzenie, że "wykonywanie pracy na stanowisku majstra budowlanego i kierowania robotami w powierzonym zakresie" oznacza powierzanie części robót majstrowi budowlanemu przez osobę posiadającą uprawnienia o wyższym stopniu skomplikowania. Zwrot "w powierzonym zakresie" oznacza zdaniem skarżącego powierzenie zakresu robót wynikających z decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych, w jego przypadku instalatorstwa sanitarnego i ogrzewania. Argumentował, że Prawo budowlane posługuje się pojęciem powierzenia w sposób odmienny od stosowanego w kodeksie cywilnym. W ocenie skarżącego, Krajowa Komisja Kwalifikacyjna błędnie uznała, że nie przysługuje mu prawo przeprowadzania kontroli stwierdzając, że "kontrole mogą przeprowadzać wyłącznie osoby posiadające uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności lub kwalifikacje, o których mowa w art. 62 ust. 5 i 6 ustawy Prawo budowlane". Tymczasem podstawą możliwości przeprowadzania kontroli przez skarżącego jest przepis art. 62 ust. 1 Prawa budowlanego w zakresie instalatorstwa sanitarnego i ogrzewania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skargę należało oddalić, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Rozpoznając przedmiotową sprawę zasadnie organy uznały, że zakres posiadanych przez skarżącego K. A. uprawnień należy odczytywać zgodnie z treścią decyzji o nadaniu mu uprawnień oraz w oparciu o przepisy będące podstawą ich nadania. Treść decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1999 r. o nadaniu uprawnień jest w istocie przytoczeniem przepisu prawa na podstawie, którego decyzja ta została wydana, to jest § 5 ust. 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, który stanowił, że "uprawnienia budowlane do wykonywania pracy na stanowisku majstra budowlanego i kierowania w powierzonym zakresie robotami budowlanymi stanowią podstawę do wykonywania tych czynności w zakresie objętym rzemiosłem określonym w dyplomie mistrza, z wyłączeniem robót budowlanych przy obiektach zabytkowych." Natomiast przytoczony także w decyzji art. 14 ust. 3 pkt 5 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania określał wymagania do uzyskania poszczególnych uprawnień budowlanych i stanowił: "do wykonywania pracy na budowie na stanowisku majstra budowlanego i kierowania w powierzonym zakresie robotami budowlanymi - posiadania co najmniej wykształcenia zasadniczego i dyplomu mistrza w odpowiednim zawodzie budowlanym". Analiza stanu prawnego wymaga przytoczenia również treści art. 12 Prawa budowlanego w brzemieniu obowiązującym w dacie nadania skarżącemu uprawnień. Przepis ten stanowił, że : "za samodzielną funkcję techniczną w budownictwie uważa się działalność związaną z koniecznością fachowej oceny zjawisk technicznych lub samodzielnego rozwiązania zagadnień architektonicznych i technicznych oraz techniczno-organizacyjnych, a w szczególności działalność obejmującą: 1) projektowanie, sprawdzanie projektów architektoniczno-budowlanych i sprawowanie nadzoru autorskiego, 2) kierowanie budową lub innymi robotami budowlanymi, 3) kierowanie wytwarzaniem konstrukcyjnych elementów budowlanych oraz nadzór i kontrolę techniczną wytwarzania tych elementów, 4) wykonywanie nadzoru inwestorskiego, 5) sprawowanie kontroli technicznej utrzymania obiektów budowlanych, 6) wykonywanie nadzoru budowlanego, 7) rzeczoznawstwo budowlane. 2. Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, określone w ust. 1 pkt 1-6, mogą wykonywać wyłącznie osoby posiadające odpowiednie wykształcenie techniczne i praktykę zawodową, dostosowane do rodzaju, stopnia skomplikowania działalności i innych wymagań związanych z wykonywaną funkcją, stwierdzone przez wojewodę, decyzją, zwaną dalej "uprawnieniami budowlanymi". 3. Warunkiem uzyskania uprawnień budowlanych jest złożenie egzaminu ze znajomości przepisów prawnych dotyczących procesu budowlanego oraz umiejętności praktycznego zastosowania wiedzy technicznej. 4. Egzamin składa się przed komisją powoływaną przez wojewodę, w skład której wchodzą między innymi: przedstawiciele organów nadzoru budowlanego, właściwych stowarzyszeń twórczych, naukowo-technicznych lub naukowo-zawodowych. Uzyskanie uprawnień budowlanych podlega wpisowi do centralnego rejestru. 5. Koszty postępowania kwalifikacyjnego ponosi osoba ubiegająca się o nadanie uprawnień budowlanych. 6. Osoby wykonujące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie są odpowiedzialne za wykonywanie tych funkcji zgodnie z przepisami, obowiązującymi Polskimi Normami i zasadami wiedzy technicznej oraz za należytą staranność w wykonywaniu pracy, jej właściwą organizację, bezpieczeństwo i jakość. 7. Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, oprócz osób, o których mowa w ust. 2, mogą wykonywać również inne osoby, jeżeli wynika to z umów międzynarodowych na zasadzie wzajemności. Dokonując wykładni obowiązujących w dacie wydania decyzji przepisów to jest art. 12 , art. 14 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 z póź. zm.) oraz § 5 ust. 7 i § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie ( Dz. U. z 1995 r. Nr 8, poz.38 ) stwierdzić należy, iż zasadnie organy uznały, że K. A. jako majster budowlany może kierować jedynie powierzonymi robotami w ramach budowy kierowanej przez osobę posiadającą uprawnienia bez ograniczeń lub w ograniczonym zakresie. Uprawnienia budowlane do wykonywania pracy na stanowisku majstra nie upoważniają do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, o których mowa w art. 12 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. W szczególności wykonywanie samodzielnej funkcji technicznej polegającej na sprawowaniu kontroli technicznej utrzymania obiektów budowlanych, dotyczy tylko osób posiadających uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności lub kwalifikacje, o których mowa w art. 62 ust. 5 i ust. 6 ustawy - Prawo budowlane. Posiadane przez skarżącego uprawnienia budowlane są uprawnieniami do wykonywania pracy na stanowisku majstra i kierowania robotami budowlanymi w zakresie rzemiosła: instalatorstwo sanitarne i ogrzewania. Uprawnienia te nie upoważniają do kierowania budową jakichkolwiek obiektów, ani kierowania całością robót w ramach danej specjalności techniczno - budowlanej posiadanych uprawnień budowlanych. W szczególności majster nie ponosi odpowiedzialności za wykonanie robót tylko osoba powierzająca mu roboty. Osoba ta dokonuje fachowej oceny i rozwiązuje problemy techniczne występujące w trakcie ich wykonywania. Należy podkreślić, że osoby posiadające uprawnienia majstra budowlanego nie mogą wykonywać samodzielnej funkcji technicznej kierownika budowy lub robót ani tym bardziej sprawować kontroli technicznej utrzymania obiektów budowlanych. Sąd dokonując wykładni wskazanych wyżej przepisów nie poprzestał na ich gramatycznym ujęciu ale dokonał wykładni systemowej, w konsekwencji określenie zawarte w decyzji nadającej skarżącemu uprawnienia "w powierzonym zakresie" odczytuje jako powierzanie majstrowi budowlanemu części robót przez osobę posiadającą uprawnienia o wyższym stopniu skomplikowania. Sformułowanie to nie oznacza jak twierdzi skarżący powierzenie zakresu robót wynikających z decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych, w jego przypadku instalatorstwa sanitarnego i ogrzewania. W tym kontekście powoływanie się na odmienność rozumienia pojęcia "powierzenie" w kodeksie cywilnym nie ma znaczenia. Nadto wadliwe było powoływanie się przez skarżącego na treść art. 12 ust 8 Prawa budowlanego, który jego zdaniem przewidywał alternatywną drogę uzyskania prawa do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Zmiana art. 12 Prawa budowlanego poprzez dodanie ust. 8 o treści: "do kierowania robotami budowlanymi w powierzonym zakresie, z wyłączeniem robót budowlanych przy obiektach zabytkowych, uprawnione są także osoby posiadające, zgodnie z przepisami o rzemiośle, dyplom mistrza w odpowiednim zawodzie budowlanym." nastąpiła od 31 maja 2004 r. i została wprowadzona ustawą z dnia z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy -Prawo budowlane ( Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888 ). Zatem zmiana ta nie mogła mieć wpływu na treść uprawnień budowlanych nadanych skarżącemu w dniu [...] listopada 1999 r. Poza tym w czasie rozstrzygania przez organy wątpliwości co do treści decyzji, przepis ten nie obowiązywał i nie obowiązuje aktualnie. Został uchylony z dniem 26 września 2005 r. przez ustawę z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. Nr 163, poz. 1364). Należy wskazać, że stosownie do art. 104 Prawa budowlanego "osoby, które, przed dniem wejścia w życie ustawy, uzyskały uprawnienia budowlane lub stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, zachowują uprawnienia do pełnienia tych funkcji w dotychczasowym zakresie." W ocenie Sądu zasadę tę należy stosować także do zmiany przepisów ustawy Prawo budowlane w omawianym zakresie dokonywanej przez kolejne nowelizacje, chyba że przepisy szczególne stanowią odmiennie. Biorąc pod uwagę, że zaskarżone postanowienie prawa nie narusza Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.