I OSK 1295/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Joanna Runge –Lissowska sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 18 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 579/07 w sprawie ze skargi M. D. i S. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Decyzją Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] kwietnia 2007 r., Nr [...] zatwierdzono projekt podziału nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr A o powierzchni [...] ha, na dwie działki: o nr B o powierzchni [...] ha oraz nr C o powierzchni [...] ha w sposób przedstawiony na mapie projektu podziału wraz z wykazem zmian danych ewidencyjnych stanowiących integralną część decyzji (pkt 1), pod warunkiem, że przy zbywaniu nowo wydzielonej działki nie posiadającej dostępu do drogi publicznej zostanie do niej ustanowiona służebność – dostępu do drogi publicznej (pkt 2). Podziału nieruchomości dokonano z urzędu stosownie do art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.; zwanej dalej "ustawą") tj. dla realizacji celu publicznego poszerzenia drogi publicznej – ulicy [...] oznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...]. Na realizację w/w celu wydzielona została działka nr B. Podstawą powyższego podziału było ostateczne postanowienie Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] sierpnia 2006 r. Nr [...] opiniujące zgodność proponowanego podziału działki nr A z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Od decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] kwietnia 2007 r. odwołanie złożyli S. D. i M. D. Podnieśli, iż zabranie im ¼ powierzchni działki znacznie utrudni prowadzenie skupu makulatury i jednocześnie zaproponowali ugodowe rozwiązanie polegające na tym, że pod drogę zostanie przeznaczony pas działki o szerokości 3 m, a nie 6 m, jak to wynika z decyzji. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2007 r., Nr [...] utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu SKO wskazało, iż w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, iż podział nieruchomości nastąpił z urzędu i był niezbędny do wydzielenia gruntów pod drogę publiczną, a zatem stosownie do art. 6 pkt 1 ustawy służył realizacji celu publicznego. Zgodność projektowanego podziału z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została potwierdzona ostatecznym postanowieniem Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] sierpnia 2006 r., a stosownie do § 47 ust. 3 tego planu linie rozgraniczające teren przyszłej drogi publicznej stanowią podstawę do przeprowadzenia obligatoryjnego podziału w miejscu ich przebiegu. Brak jest zatem możliwości zmiany wyznaczonych linii rozgraniczających. W związku z powyższym odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Kolegium zwróciło przy tym uwagę, iż jeżeli skarżący uważają, że są pokrzywdzeni w związku z uchwaleniem planu miejscowego i korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, mogą żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Powyższą decyzję SKO S. D. i M. D. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W skardze wskazano, iż projektowany podział działki nr A nie znajduje uzasadnienia w rzeczywistych potrzebach miasta do realizacji planowanej drogi. Faktyczne potrzeby miasta są bowiem znacznie mniejsze od planowanego wywłaszczenia i na poszerzenie drogi wystarczyłby pas 3 m., a nie jak to przewidziano w decyzji 6 m. Skarżący podkreślili, że ulica [...] ma długość ok. 350 m i na poszczególnych odcinkach ma różną szerokość, a po realizacji planowanej inwestycji jej poszerzenia szerokość jezdni i chodników także nie zostanie ujednolicona, a zatem i z tego względu proponowany przez nich pas 3 m byłby wystarczający. Na zakończenie argumentacji skarżący podkreślili, iż należącą do nich działkę wykorzystują do celów działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę SKO w Białymstoku podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Kolegium podniosło, iż zarzuty zawarte w niniejszej skardze odnoszą się de facto do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast organy obu instancji zobowiązane były do orzekania na podstawie obowiązujących przepisów prawa, również prawa miejscowego, a zatem m.in. do zastosowania postanowień w/w planu miejscowego. Wyrokiem z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 579/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę S. D. i M. D. Uzasadniając wydane orzeczenie Sąd stwierdził, iż zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy "podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94". Powołany przepis wprowadza zatem dwa reżimy prawne dotyczące podziału nieruchomości: jeden dla nieruchomości położonych na obszarach, gdzie obowiązuje plan miejscowy, a drugi dla nieruchomości zlokalizowanych tam gdzie takiego planu brak. W rozpoznawanej sprawie zachodzi przypadek pierwszy, bowiem nieruchomość będąca przedmiotem podziału położona jest na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części [...] i części osiedla [...] w B. zatwierdzonego uchwałą Nr XLVII/553/05 Rady Miejskiej w Białymstoku z dnia 26 września 2005 r. Zgodność planowanego podziału nieruchomości ze wskazanym planem miejscowym potwierdzona została ostatecznym postanowieniem Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...]. Zgodnie z postanowieniami planu miejscowego teren objęty podziałem został przeznaczony pod drogę publiczną oznaczoną symbolem [...]. Postępowanie podziałowe wszczęte zatem zostało dla realizacji celu publicznego, jakim jest niewątpliwie stosownie do art. 6 pkt 1 ustawy droga publiczna, czyli uzasadnione jest jego prowadzenie z urzędu. Szerokość przedmiotowej drogi [...] w planie miejscowym została określona na 10 - 14 m w liniach rozgraniczających, co jak podał Sąd, odpowiada wielkościom określonym w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił przy tym, iż kwestionowanie szerokości drogi określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie mieści się w ramach obecnie prowadzonego postępowania podziałowego, dlatego też zarzuty podnoszone w tym zakresie uznać należy za całkowicie bezpodstawne. W dalszej kolejności Sąd zwrócił uwagę na treść art. 47 ust. 3 tekstu planu miejscowego, wedle którego "linie rozgraniczające tereny, z pominięciem terenów publicznych, nie stanowią podstawy do przeprowadzenia obligatoryjnego podziału w miejscu ich przebiegu". Zdaniem Sądu organy obu instancji dokonały prawidłowej wykładni tego postanowienia przyjmując, iż linie rozgraniczające teren przyszłej drogi publicznej stanowią podstawę do przeprowadzenia podziału bezwzględnie w miejscu ich usytuowania, czyli innymi słowy brak jest możliwości korygowania przebiegu linii rozgraniczających, stanowiących jednocześnie linie proponowanego podziału. Wobec powyższych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż brak jest podstaw do uznania, że skarżona decyzja narusza prawo. Jak zauważył Sąd zarzuty zawarte w skardze dotyczą planu miejscowego i same w sobie nie podważają prawidłowości decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości dokonanego zgodnie z jego postanowieniami. Rozstrzyganie racji skarżących w powyższym zakresie na obecnym etapie postępowania nie znajduje oparcia w obowiązującym stanie prawnym i mogło mieć miejsce jedynie na etapie uchwalania planu. Sąd stwierdził także, iż organy obu instancji stosownie do art. 7, 77 § 1 i 80 kpa podjęły wszystkie niezbędne czynności mające na celu zebranie całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie i dokonały jego rzetelnej oceny. Na koniec Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił argumentację wyrażoną w odpowiedzi na skargę, iż plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a więc źródłem prawa powszechnie obowiązującego, którego organy administracji publicznej bezwzględnie muszą przestrzegać. Od powyższego wyroku w ustawowym terminie skargę kasacyjną wniósł S. D. Wyrokowi zarzucił: - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwaną dalej "p.p.s.a.") poprzez oddalenie skargi i nie uchylenie decyzji mimo naruszenia prawa materialnego tj. § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i nie uchylenie decyzji mimo naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 8 i 77 kpa. Skarżący wniósł o uchylenie pkt 1 zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż przewidziany podział działki nr A z uwagi na jej małą powierzchnię i przeznaczenie do celów działalności gospodarczej powoduje, iż działka, która zostanie po podziale traci swoje właściwości i nie może być już wykorzystywana na powyższy cel. Jednocześnie zdaniem skarżącego ulica [...] biorąc pod uwagę jej lokalny, osiedlowy charakter nie musi być tak szeroka, jak to jest planowane. W związku z powyższym w niniejszej sprawie zachodzi wyjątkowy przypadek przewidziany w § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, uzasadniający przyjęcie mniejszej szerokości ulicy od standardowo określonej przepisami tego rozporządzenia. Następnie skarżący zarzucił naruszenie przez Sąd I instancji art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną interpretację i wskazanie na obligatoryjność podziału działki zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz naruszenie w toku postępowania administracyjnego art. 7 i 8 kpa poprzez pogwałcenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i uwzględniania słusznego interesu obywateli. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznawana skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku prawidłowo bowiem stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2007 r., Nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] kwietnia 2007 r., Nr [...] zatwierdzającą podział nieruchomości położonej przy ul. [...] w B. Skargę kasacyjną oparto na obydwu ustawowych podstawach tj. na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) jak i zarzucie naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W zakresie pierwszego z zarzutów strona skarżąca wskazała na dwa przepisy prawa materialnego - na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz na § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Powołany art. 93 ust. 1 powyżej wskazanej ustawy stanowi, iż podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a gdy brak jest tego planu stosuje się przepisy art. 94 tej ustawy. Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego stwierdzana jest przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta w formie postanowienia (ust. 4 i 5 tego przepisu). W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, iż nieruchomość będąca przedmiotem podziału położona jest na obszarze objętym miejscowy planem zagospodarowania przestrzennego. Plan taki dla części [...] i części osiedla [...] w B. został przyjęty uchwałą Nr XLVII/553/05 Rady Miejskiej w Białymstoku z dnia 26 września 2005 r. (Dz. Urz. W. Podla. Z 2005 r. nr 230, poz. 2572). W związku z powyższym podział nieruchomości nr A położonej przy ul. [...] w B. - stosownie do cyt. art. 93 ust. 1 - musi być zgodny z postanowieniami wskazanego planu miejscowego. Nieruchomość ta zgodnie z postanowieniami planu została częściowo przeznaczona pod drogę publiczną oznaczoną symbolem [...]. Skoro zatem w planie miejscowym w stosunku do drogi lokalnej [...] określono, iż ma ona mieć szerokość w liniach rozgraniczających od 10,0 m do 14,0 m, o czym stanowi § 48 ust. 7 pkt 7 tego planu, to podziału nieruchomości nr A należy dokonać uwzględniając powyższe parametry techniczne drogi. Nie można zatem dowolnie zmieniać linii podziału, jak tego domaga się skarżący powołując się na regulację zawartą w § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Przepis ten wprowadza w wyjątkowych wypadkach, uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem możliwość przyjęcie mniejszych szerokości ulic, niż określone w tym rozporządzeniu. Uregulowanie to jednak może mieć zastosowanie jedynie na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie ustalanych w nim parametrów technicznych planowanych dróg publicznych i na tym też etapie skarżący mógł odwołując się do treści § 7 ust. 2 ww. rozporządzenia kwestionować szerokość drogi [...]. Natomiast jeżeli plan miejscowy został już przyjęty, to podział nieruchomości musi bezwzględnie zostać dokonany zgodnie z ustaleniami tego planu i żadne korekty w proponowanym przez skarżącego zakresie nie są dopuszczalne. Zgodność planowanego podziału nieruchomości nr A z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została potwierdzona ostatecznym postanowieniem Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] sierpnia 2006 r. Nr [...]. Następnie na tej podstawie Prezydent Miasta Białegostoku decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., Nr [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości nr A. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, iż decyzja Prezydenta Miasta Białegostoku oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku wydane zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wobec powyższego pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej, tj. naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, jest bezzasadny. Jako drugą podstawę skargi kasacyjnej skarżący powołał naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (podstawa z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a polegające na naruszeniu przez Sąd I instancji przepisów art. 7, 8 i 77 kodeksu postępowania administracyjnego. Powołany zarzut odnosi się do przepisów, które nie były w ogóle stosowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, a tym samym nie mogły być naruszone przez ten Sąd. Należy bowiem podkreślić, że naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jako podstawa kasacji dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego, a nie postępowania przed organami administracji publicznej. Postępowanie sądowoadministracyjne uregulowane jest w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i tylko przepisy tej ustawy mają zastosowanie w postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi i Naczelnym Sądem Administracyjnym. W związku z powyższym podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być jedynie naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów tej ustawy. Z tego względu również drugi z zarzutów skargi kasacyjnej był chybiony. W tym stanie skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).