IV SA/Wa 1158/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2007 roku sprawy ze skargi Z. L., W. L. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia (...) kwietnia 2007 r. nr (...) w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę - IV SA/Wa 1158/07 UZASADNIENIE Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia (...)04.2007 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uchylił zaskarżone postanowienie własne z dnia (...)12.2006 r. uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy dla budynku handlowo-magazynowego w zakresie usług dla całodobowej obsługi uczestników ruchu przelotowego drogi krajowej nr 4 na działkach o nr ew. (...) i (...) obr. (...) oraz budowie zjazdu i wjazdu z drogi krajowej nr 4 na działce o nr ew. (...) obr. (...) w miejscowości (...) przy ul. (...)., w ciągu drogi krajowej nr 4 (...). W uchylonym postanowieniu dokonano uzgodnienia zamierzonej inwestycji w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą zagospodarowania terenu, pod warunkiem skomunikowania jej z drogą główną poprzez skrzyżowanie ul. (...). z drogą krajową nr 4, a następnie ul. (...) Jednocześnie w oparciu o art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004, nr 204, poz.2086 ze zm.) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie dopuścił budowy bezpośredniego zjazdu i wjazdu z drogi krajowej nr 4 na działkę o nr ew. (...). Uzasadniając to postanowienie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zaznaczył, że droga krajowa nr 4 (...) została zakwalifikowana do dróg głównych ruchu przyśpieszonego klasy GP o ograniczonej dostępności, dla której jak stanowi rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430) ilość zjazdów należy ograniczyć do minimum, poprzez wykorzystanie istniejącego układu komunikacyjnego. Z uwagi na znaczne natężenie ruchu na przedmiotowym odcinku tej drogi krajowej wykonanie z niej dodatkowych włączeń spowodowałoby utratę przez nią podstawowych funkcji wynikających z jej klasy. Winny być bowiem zapewnione płynność ruchu i bezpieczeństwo użytkowników. Zatem lokalizowanie zjazdów z takiej drogi może mieć miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu. W ocenie organu sytuacja taka nie zaistniała w rozważanej sytuacji, jako że działki inwestora przewidziane pod to zainwestowanie mają dogodny i wykorzystywany dojazd z ulicy (...). Jednocześnie w postanowieniu tym podniesiono, że inwestor wielokrotnie występował z projektami realizacji zabudowy na tych działkach i otrzymywał informacje o braku możliwości urządzenia bezpośredniego dojazdu z drogi krajowej nr 4. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy inwestorzy W.L. właściciel firmy "A " w (...), A.L. i A.L. zarzucili organowi błędne ustalenie stanu faktycznego, naruszenie art. 7, 8 i 77 Kpa, art. 7 i 32 Konstytucji RP oraz art. art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych. Po rozpoznaniu złożonego wniosku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uchylił wydane postanowienie i odmówił uzgodnienia przedłożonej mu decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia powołano się na § 55 ust. 1 pkt 3 oraz § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zaznaczono przy tym, że przedmiotowe działki przeznaczone pod to zainwestowanie mogą zostać skomunikowane z drogą krajową za pośrednictwem działek o nr (...) i (...), będących we władaniu wnioskodawców lub też działek o nr (...) i (...), stanowiących współwłasność W.L., na terenie których prowadzi działalność gospodarczą. Natomiast znaczne natężenie ruchu na przedmiotowym odcinku tej drogi krajowej uniemożliwia wykonanie z niej dodatkowych włączeń. Dopuszczenie do nich groziłoby utratą przez tę drogę podstawowych funkcji, wynikających z jej klasy. Z uwagi na konieczność zapewnienia płynności ruchu i bezpieczeństwo użytkowników mchu drogowego szczególnie na tym odcinku drogi krajowej, lokalizowanie z niej zjazdów może mieć miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu do nieruchomości. Jednocześnie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zaznaczył, że poprawa parametrów technicznych i użytkowych ulicy (...) należy do miasta (...). Stwierdził także, iż jego rozstrzygnięcie nie narusza zakazu reformationis in peius, z uwagi na to, że uprzednie postanowienie uzgadniające rażąco naruszało obowiązujące prawo, zawierało bowiem rozstrzygnięcie warunkowe. Nie można wszak uzgadniać przedłożonego projektu decyzji i jednocześnie wskazywać innych warunków realizacji niż w niej przewidziano, bo w istocie prowadzi to do zanegowania uzgodnienia. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził także, iż rozstrzygnięcie jego nie narusza konstytucyjnej zasady równości, bowiem wskazane przez inwestora inne zjazdy z tej drogi krajowej zrealizowane na skutek wniosków innych inwestorów nie powstały w analogicznej do rozważanej sytuacji faktycznej i prawnej. Różnice dotyczyły zarówno miejsc lokalizacji zjazdów, istniejącego zagospodarowania terenu, jak i natężenia i organizacji ruchu na tej drodze krajowej, w tym na jej skrzyżowaniach. Następnie organ omówił przywołane przez inwestorów we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przykłady uzyskanych przez przedsiębiorców zezwoleń na wykonanie zjazdu, wskazując jakie były tego przyczyny. Skargę na to rozstrzygnięcie wnieśli W.L. wraz z żoną Z.L., współwłaścicielką działki o nr (...), przeznaczonej pod przedmiotowe zainwestowanie. W ocenie skarżących dużo większe zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowi koncepcja dojazdu do przedmiotowych nieruchomości przy istniejącym prawoskręcie w ulicę (...), a następnie lewoskręcie w ulicę (...). W ocenie skarżących sam argument znacznego natężenia ruchu nie może być podstawą odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący podnieśli także, iż z zaskarżonego postanowienia wynika, że ulica (...) wymaga poprawy parametrów technicznych, a ich polepszenie należy do zarządcy drogi - Miasta (...). Obecnie nie nadaje się do uczynienia z niej szlaku dojazdowego, nie ma szerokości wymaganej dla ruchu pojazdów ciężarowych. W ocenie skarżących charakter zabudowy terenów przyległych do E4 spowodował faktyczną zmianę jej przeznaczenia. Przejęła dużą część ruchu lokalnego, jest jeszcze jedną drogą śródmiejską. Skarżący uznali kwestionowane postanowienie za naruszające zakaz reformationis in peius. Wpływa na to ustosunkowanie się do rzeczowych argumentów wnioskodawców dopiero w zaskarżonym postanowieniu. Nadto w ocenie skarżących uchylone uzgodnienie nie było warunkowe, odnosiło się tylko do wariantów przewidzianych w projekcie decyzji. Skarżący zarzucili także naruszenie art. 22 Konstytucji RP, poprzez ograniczenie im swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Wskazali nadto, iż w dalszym ciągu nie jest dla nich jasne dlaczego inni przedsiębiorcy uzyskali zjazdy i wjazdy ze swych nieruchomości na tę drogę krajową, choć nieruchomości ich mogły być inaczej skomunikowane. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej określany jako - GDDKiA) wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.' Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie naruszyło przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem postanowienia, którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu było ustalenie, czy projekt decyzji nie narusza wymagań szczególnych w zakresie kompetencji organu uzgadniającego. W rozpatrywanej sprawie organem tym był GDDKiA, natomiast obowiązek uzgodnienia wynikał z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i art. 18 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086), skoro działka przylega do drogi o kategorii dróg krajowych. W świetle art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest m.in. istnienie dostępu z terenu działki do drogi publicznej. Dla zapewnienia dostępu do konkretnej drogi konieczne jest istnienie zjazdu w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Należy przy tym podkreślić, że w razie ustalenia, iż nie jest możliwe wykorzystanie w tym celu innej drogi skomunikowanej z drogą krajową, konieczne staje się rozważenie wykonania nowego zjazdu. Wykonanie go jednakże wymaga zezwolenia zarządcy drogi (art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonego orzeczenia). W sprawie bezsporne jest, iż działki przeznaczone pod zamierzone zainwestowanie za pośrednictwem także należących do wnioskodawców działek o nr (...) i (...) mają połączenie z ulicą (...), która z kolei poprzez ulicę (...) łączy się z drogą krajową nr 4. W uzasadnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy zamierzonej inwestycji przedłożonym do uzgodnienia zaznaczono jednak, że dojazd okrężną drogą od strony ul. (...), stanowiącej dojazd do zabudowy jednorodzinnej, nie posiadającej minimalnych parametrów dla przejazdu samochodów ciężarowych byłby bardzo uciążliwy dla mieszkańców, jak i klientów pawilonu. Wskazano zatem przyczyny pominięcia drugiego z możliwych rozwiązań komunikacyjnych w przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji. Należy nadto podkreślić, iż z działek o nr ew. (...) i (...) obr. (...) na drogę krajową nr 4 - ul. (...) nie ma bezpośredniego zjazdu. W ustaleniach dotyczących obsługi w zakresie komunikacji zamieszczonych w projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla tej inwestycji jako formę skomunikowania z drogą publiczną przewidziano jedynie zjazd publiczny z drogi krajowej nr 4 - ul. (...). Nadto zaznaczono, że lokalizacja i projekt zjazdu winny być uzgodnione z GDDKiA, a zjazd powinien spełniać wymogi wynikające z przepisów szczegółowych. W ocenie Sądu zasadnie GDDKiA uchylił swe uprzednie uzgodnienie, bowiem żądanie inwestorów było jednoznaczne i zmierzało do wykonania z działki o nr ew. (...), za pośrednictwem działki o nr (...) zjazdu i wjazdu na drogę krajową nr 4 - ul. (...). Brak było zatem podstaw do uzgodnienia warunków realizacji tej inwestycji z jednoczesnym wskazaniem innego jej dostępu do drogi publicznej niż żądali inwestorzy. W uchylonym uzgodnieniu wprowadzono warunek skomunikowania zamierzonej inwestycji w sposób nieprzewidziany przez inwestora. Burmistrz Miasta (...) przyjął w przedłożonym projekcie decyzji, że dostęp do drogi publicznej od strony ul. (...) będzie bardzo utrudniony, z uwagi na jej zbyt małą szerokość, a więc i dostępność dla ruchu samochodów ciężarowych. Wykluczył więc ten sposób skomunikowania przedmiotowych działek. Należy jednakże zastrzec, że okoliczności te zostaną poddane ocenie w odrębnym postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. W tym stanie rzeczy uchylenie uprzedniego uzgodnienia należy uznać za rozstrzygnięcie trafne. W niniejszej sprawie GDDKiA uchylając to uzgodnienie mógł orzec w myśl art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, bowiem nie było konieczne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, z uwagi na charakter tego uzgodnienia, w ramach którego organ miał wskazać jedynie, czy jest możliwe włączenie do drogi ruchu drogowego wynikłego z zamierzonego zainwestowania. Zarządca drogi krajowej mógł więc dokonać uzgodnienia wskazanej w projekcie decyzji obsługi w zakresie komunikacji lub też odmówić takiego uzgodnienia. W ocenie Sądu podstawę odmowy przez GDDKiA uzgodnienia przedłożonego mu projektu decyzji o warunkach zabudowy winno stanowić nadmienienie w tym projekcie, iż lokalizacja i projekt zjazdu winny być uzgodnione z GDDKiA Oddział w R. Zapis taki był niezgodny z obowiązującymi przepisami i dla inwestora mylący, bowiem ze wskazanego już art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonego postanowienia jak i obecnie wynika wyraźnie, że budowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizacje zjazdu. Takie sformułowanie projektu decyzji przedłożonej do uzgodnienia wprowadzało w błąd inwestorów, nie wskazywało bowiem ciążącego na nich obowiązku uzyskania decyzji o lokalizacji zjazdu. W myśl punktu 2 ust. 3 tego artykułu jedynie projekt budowlany zjazdu wymaga uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Lokalizacja zjazdu natomiast jest dokonywana w formie decyzji w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy. Wówczas brane są pod uwagę wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony, o czym stanowi ustęp 4 art. 29. Z tego względu argumentację przywołaną jako podstawa* odmowy uzgodnienia należy uznać za nieuprawnioną, bo przedwczesną i nieprzynależną do tego postępowania. Rozważania bowiem na temat ewentualnej odmowy wydania zezwolenia na lokalizację tego zjazdu na drogę krajową mogą być czynione dopiero we wskazanej decyzji wydawanej w oparciu o art. 29 ustawy o drogach publicznych. Przesłanką uzgodnienia przez zarządcę drogi jest możliwość skomunikowania przewidzianej pod zabudowę nieruchomości z drogą publiczną poprzez wybudowanie zjazdu lub też z wykorzystaniem istniejącego innego dojazdu, tak by został spełniony wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Takie dwoiste rozwiązanie winien dopuszczać przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji. Wymogiem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy jest bowiem m.in. istnienie dostępu z terenu działki przeznaczonej pod zainwestowanie do drogi publicznej. Zupełnie odrębną kwestię stanowi natomiast obowiązek otrzymania przez inwestora owej decyzji lokalizacyjnej zjazdu, co winno nastąpić przed otrzymaniem pozwolenia na budowę dla zamierzonej inwestycji. W zaistniałej sytuacji organ administracji będący zarządcą drogi, był uprawniony w zakresie swojej właściwości, nie tylko do uchylenia uprzedniego uzgodnienia, ale i do odmowy uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji, jako wskazującego błędną procedurę w tym zakresie. Zarządca drogi jest bowiem podmiotem właściwym do wydania decyzji lokalizacyjnej zjazdu. Niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie organ orzekający w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wykroczył poza zakres kwestii będących przedmiotem uzgodnienia wskazując, iż w jego ocenie realizacja zjazdu w rozpoznawanym przypadku nie byłaby zasadna, z uwagi na wymogi bezpieczeństwa ruchu. Jednakże uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem inwestorzy będą musieli otrzymać odrębną decyzję wydaną w osobnym postępowaniu lokalizującą zjazd, w którym kwestia bezpieczeństwa ruchu jako przesłanki dopuszczenia zjazdu oraz alternatywne możliwości komunikacyjne będą musiały zostać rozważone. Jakkolwiek w rozpoznawanej sprawie w uzasadnieniu, zawarto ocenę o istnieniu przeszkód dla wyrażenia zgody na realizację zjazdu, wykraczającą poza zakres orzekania GDDKiA w tym trybie, co stanowiło naruszenie przepisów postępowania (art. 124 § 2 K.p.a.), jednakże okoliczność ta nie mogła mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Nie ma bowiem wątpliwości, że orzeczenie to nie stanowi równocześnie decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na realizację zjazdu wydawanej na podstawie ustawy o drogach publicznych (art. 29 ust. 3). Jasny pozostaje więc zakres skutków prawnych zaskarżonego postanowienia. Stwierdzenie zatem przez Sąd naruszenia przepisów postępowania, które nie mogło jednakże mieć wpływu na wynik sprawy prowadzi do oddalenia skargi. Wobec wskazanej okoliczności, iż przesądzenie kwestii realizacji w przyszłości zjazdu z działki Skarżących nie powinno być przedmiotem orzekania w związku z uzgodnieniem warunków zabudowy przez GDDKiA, nie trafne są zarzuty skargi, co do zbyt lakonicznego uzasadnienia rozstrzygnięcia. Zarzuty te nie mogą dotyczyć przedmiotowego postępowania, w którym organ administracji powinien wypowiedzieć się wyłącznie, co do zgodności z prawem projektu decyzji o warunkach zabudowy. Kwestie możliwości wyrażenia zgody na realizację zjazdu mogą być przesądzane i muszą być właściwie uzasadnione w decyzji wydawanej w przedmiocie wyrażenia zgody na jego realizację wydawanej na podstawie ustawy o drogach publicznych (aktualnie art. 29 ust. 1 ustawy). Na marginesie należy zaznaczyć, że wprowadzona do ustawy o drogach publicznych zmiana wynikająca z art. 11 ustawy z dnia 12.01.2002 r. o drogowych spółkach specjalnego przeznaczenia (Dz. U. z 2007 r., nr 23, poz. 136) we wskazanym zakresie mogła zmienić kompetencję GDDKiA do wydania tej decyzji. Co do zasady w dalszym ciągu zarządcą drogi krajowej pozostaje GDDKiA, jeśli nie powołano drogowej spółki specjalnego przeznaczenia, która pełni tę funkcję w oparciu o art. 19 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., 19, poz. 115 ze zm.). Jak wskazano, legalny zjazd bezpośrednio na drogę publiczną jest warunkiem uznania, iż działki Skarżących przeznaczone pod to zainwestowanie mają dostęp do tej drogi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o ile nie zostanie wykazana inna realna możliwość dostępu do drogi publicznej (w zw. z treścią art. 2 pkt 14 tej ustawy). Sąd nie podziela zarzutów skargi, jakoby negatywne stanowisko organu uzgadniającego w kwestii dostępu do drogi publicznej godziło w konstytucyjnie gwarantowane prawo swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Rozstrzygnięcie kontrolowane w efekcie bowiem nie przesądza o niemożności uzyskania przez Skarżących żądanych warunków, a jedynie wskazuje na poważną wadę przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd Administracyjny nie dopatruje się w generalnym uzależnieniu możliwości zabudowy działki od spełnienia określonych wymagań formalnych (zapewnienia dostępu do drogi publicznej) naruszenia konstytucyjnej zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Kwestie ewentualnego naruszenia konstytucyjnej zasady równości inwestorów wobec prawa będą mogły być rozważane w postępowaniu lokalizacyjnym dla przedmiotowego zjazdu, co stanowić będzie odrębną procedurę administracyjną. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.