III SA/Wa 3119/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Chustecka, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sokołowska, Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska (spr.), Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi P.P.H. A. sp. z o. o. w P. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie nieuznania zarzutów zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że uchylone postanowienie nie może być wykonane w całości. Pismem z dnia 27 września 2004 r. Skarżąca spółka Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe "A." Sp. z o.o. w P. wniosła do Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 33 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1991 r. Nr 36, poz. 161 ze zm.) – dalej: "u.p.e.a.". W uzasadnieniu pisma Skarżąca stwierdziła, że w dniu 20 września 2004 r. organ, zawiadamiając ją o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego, doręczył jej w załączeniu tytuł wykonawczy z dnia 13 września 2004 r. nr 549, wystawiony przez L. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, z którego wynika, że przeciwko Skarżącej prowadzone jest postępowanie egzekucyjne w związku z decyzją administracyjną Nr [...], nakładającą na Skarżącą karę pieniężną za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Wobec faktu, że w postępowaniu odwoławczym decyzja powyższa została utrzymana w mocy jedynie w części, zaś Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w L. w wykonaniu decyzji organu odwoławczego zwrócił na rachunek Skarżącej różnicę pomiędzy kwotą nienależnie pobraną na podstawie decyzji nieostatecznej, a kwotą utrzymaną w mocy, Skarżąca uznała swój zarzut w zakresie istnienia obowiązku wynikającego z doręczonego tytułu wykonawczego za zasadny. Postanowieniem z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] L. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego jako wierzyciel na podstawie art. 17 § 1 oraz w związku z art. 34 ust. 1 i 2 u.p.e.a. zajął stanowisko wobec wniesionych zarzutów, stwierdzając że w dniu [...] lipca 2004 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję, stanowiącą o utrzymaniu w mocy – w zakresie ściśle określonym w sentencji – decyzji L. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2004 r. w przedmiocie nałożenia na Skarżącą kary pieniężnej. Powołując się na treść uzasadnienia decyzji organ stwierdził, że zakres utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy określił Główny Inspektor Transportu Drogowego na podstawie treści odwołania, uznając że dotyczy ono jedynie części decyzji i odnośnie tej części się wypowiedział. Dalej organ stwierdził, że po doręczeniu mu decyzji organu odwoławczego na skutek błędnej interpretacji jej treści przez pracownika księgowości L. Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego dokonano zwrotu Skarżącej kwoty, wynikającej z części decyzji, co do której organ odwoławczy nie wypowiedział się, przyjmując że w tej części decyzja jest uchylona. Tymczasem, w ocenie organu, decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego stanowi o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji zaskarżonej częściowo odwołaniem strony, tzn. jedynie w części dotyczącej kary za brak kart drogowych. W rezultacie organ wywodzi, że decyzja pierwszoinstancyjna w pozostałej części nie podlegała zaskarżeniu, a tym samym uprawomocniła się jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ II instancji, natomiast w części dotyczącej kary za brak kart drogowych została przez organ odwoławczy utrzymana w mocy, zaś kwota ustalona w tej decyzji pozostaje ostateczną kwotą należnej kary. Na powyższe postanowienie Skarżąca wniosła zażalenie do Głównego Inspektora Transportu Drogowego wnosząc o jego uchylenie oraz wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu powołała się na zasadę praworządności, wynikającą z art. 6 k.p.a., wskazując, że w jej ocenie na organie ciąży obowiązek przywołania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, którego L. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nie dopełnił podnosząc w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że decyzja administracyjna w części nieobjętej odwołaniem staje się prawomocna przed rozpoznaniem odwołania przez organ drugiej instancji. Dalej w uzasadnieniu Skarżąca podkreśliła, że w postępowaniu administracyjnym nie ma zastosowania zasada określona w art. 378 k.p.c., zgodnie z którą sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach apelacji, albo że decyzja organu pierwszej instancji (jak to ma miejsce przy sprzeciwie od nakazu zapłaty zgodnie z art. 505 § 2 k.p.c.) traci moc jedynie w części zaskarżonej odwołaniem. Powołując się na literaturę przedmiotu i orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Skarżąca podniosła, że organ odwoławczy, działający na podstawie przepisów o postępowaniu administracyjnym, nie jest związany ani żądaniami odwołania, ani też ustaleniami czy treścią rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, zaś wniesienie odwołania powoduje przeniesienie kompetencji do załatwienia sprawy przez organ odwoławczy w formie decyzji. Skarżąca podkreśliła przy tym, że wydając w dniu [...] marca 2004 r. postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji organu pierwszej instancji, Główny Inspektor Transportu Drogowego nie ograniczył się do części objętej odwołaniem. Skarżąca argumentowała dalej, że skoro organ drugiej instancji decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego utrzymał w mocy w części dotyczącej nałożenia na Skarżącą kary pieniężnej w wys. 1600 zł za brak czterech kart drogowych, to w pozostałej części decyzja ta nie została utrzymana w mocy, a zatem w części tej nie obowiązuje. Zwróciła też uwagę, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w razie sprzeczności między rozstrzygnięciem a uzasadnieniem decyzji, za miarodajną należy uznać treść rozstrzygnięcia. Postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie L. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2004 r. Organ odwoławczy ponowił argumentację organu pierwszej instancji co do zakresu zaskarżenia decyzji o nałożeniu kary na Skarżącą, podnosząc, że odwołanie od decyzji wniesiono tylko w zakresie wskazanej w odwołaniu kwoty, wobec czego w pozostałej części decyzja organu pierwszej instancji stała się ostateczna i nie mogła być przedmiotem oceny w postępowaniu odwoławczym. Natomiast w zakresie kwoty wskazanej w odwołaniu w ocenie organu decyzja stała się ostateczna z chwilą doręczenia Skarżącej decyzji organu odwoławczego. Powołując się nadto na art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) Główny Inspektor Transportu Drogowego podniósł, że decyzji o nałożeniu kary pieniężnej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, z zastrzeżeniem kar nałożonych przedsiębiorcom krajowym, wobec których ustawa przewiduje termin 21 dni od daty wymierzenia kary na jej zapłatę. Wobec braku uiszczenia kwoty nałożonej kary, organ miał prawo i obowiązek skierować sprawę na drogę postępowania egzekucyjnego. Postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji modyfikuje ten stan tylko w zakresie objętym odwołaniem, zaś w pozostałej części decyzja – jako ostateczna – nie podlegała wstrzymaniu. Organ wyjaśnił, że wskazanie w postanowieniu o wstrzymaniu wykonania decyzji pełnej kwoty kary miało na celu ułatwienie identyfikacji przedmiotowej decyzji. Na powyższe postanowienie Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jego uchylenie w całości wraz z utrzymanym nim w mocy postanowieniem L. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2004 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a., polegające przede wszystkim na błędnym założeniu, że decyzja organu pierwszej instancji stała się ostateczna w części nie objętej odwołaniem. W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, że w zaskarżonym postanowieniu organ drugiej instancji wbrew obowiązkowi z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a., nie wskazał powodów, dla których odrzucił argumentację Skarżącej co do błędności poglądu, w myśl którego organ administracji państwowej związany jest granicami odwołania. Skarżąca, popierając się stanowiskiem literatury i orzecznictwa, ponowiła następnie swoją argumentację, zawartą we wcześniej w cytowanym zażaleniu, dotyczącą granic rozpoznania w postępowaniu administracyjnym sprawy przez organ odwoławczy, a także dotyczącą istoty sentencji decyzji, jako nośnika jej rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na pytanie Sądu podczas rozprawy w dniu 19 kwietnia 2006 r. pełnomocnik organu stwierdził, że podstawą wystawienia tytułu wykonawczego była decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej jest postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego w sprawie stanowiska wierzyciela wobec zarzutów podniesionych w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Wniesiony przez Skarżącą zarzut oparty został na podstawie, wskazanej w art. 33 pkt 1 u.p.e.a., zgodnie z którym podstawą zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym może być wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. Treść przywołanego wyżej przepisu zakreśla granice, w jakich badane są wniesione w postępowaniu egzekucyjnym zarzuty. Przepis ten miał także na uwadze Sąd, dokonując – w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) – kontroli legalności zaskarżonego w sprawie niniejszej postanowienia. Istotą wniesionego przez Skarżącą w postępowaniu egzekucyjnym zarzutu było nieistnienie obowiązku, objętego wystawionym tytułem wykonawczym. W ocenie Skarżącej bowiem zobowiązanie, którego wykonania w drodze egzekucji administracyjnej domagał się organ, nie wynikało ze stanowiącej podstawę wystawionego tytułu wykonawczego decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...]. Sąd podkreśla w tym miejscu, że przedmiotem jego rozważań może być w niniejszej sprawie powyższa decyzja, stanowiąca podstawę tytułu wykonawczego jedynie w zakresie, w jakim jest to niezbędne dla oceny zasadności podniesionych w postępowaniu administracyjnym zarzutów. Oznacza to, że nie mogła być przedmiotem rozstrzygania przez Sąd kwestia legalności tej decyzji, a jedynie wyniku, jakie to rozstrzygnięcie rzeczonej decyzji mogło mieć dla prowadzonego na podstawie przedmiotowej decyzji postępowania egzekucyjnego. W kontekście poczynionych powyżej uwag Sąd stwierdził, że wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. Główny Inspektor Kontroli Skarbowej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej nałożenia na Skarżącą kary pieniężnej za brak czterech kart drogowych. Powyższa treść rozstrzygnięcia ujęta została w sentencji decyzji. Jednocześnie Sąd zauważył, że w uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż Skarżąca odwołała się od decyzji tylko w zakresie orzeczenia kary pieniężnej za brak czterech kart drogowych, wywodząc z tego, że w pozostałym zakresie decyzja jest ostateczna. Twierdzenie takie, w ocenie Sądu, jest bezzasadne i nie ma żadnego oparcia w przepisach prawa. Trafnie bowiem Skarżąca spółka podnosi w skardze, że granice rozpoznania odwołania w postępowaniu administracyjnym określone zostały odmiennie w regulującym to postępowanie k.p.a., niż w postępowaniu cywilnym. Różnicy tej Główny Inspektor Transportu Drogowego, a przed nim L. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, wydają się natomiast nie dostrzegać. Sąd podkreśla, że obowiązujący w postępowaniu cywilnym przepis art. 378 § 1 kpc, zgodnie z którym sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach apelacji, nie ma odpowiednika w k.p.a. Brak jest także w tej ustawie odpowiednika art. 168 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej: "p.p.s.a.", zgodnie z którym jeżeli zaskarżono tylko część orzeczenia, staje się ono prawomocne w części pozostałej z upływem terminu do zaskarżenia, chyba że Naczelny Sąd Administracyjny może z urzędu rozpoznać sprawę także w tej części. Przeciwnie – z art. 128 k.p.a. wynika wyraźnie, że odwołanie nie wymaga szczególnego uzasadnienia i wystarczy, aby wynikało z niego, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji, a zatem strona nie musi wskazywać w nim żadnych wyraźnych podstaw, które byłyby dla organu rozpatrującego odwołanie, wiążące. Nadto przepis art. 138 k.p.a. określa wyraźny katalog rozstrzygnięć, jakie wydać może po rozpoznaniu wniesionego środka odwoławczego organ drugiej instancji. Zgodnie z tym przepisem organ może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję, albo uchylić ją w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umorzyć postępowanie pierwszej instancji, albo umorzyć postępowanie odwoławcze. Dodatkowo wskazać należy, że z art. 15 k.p.a. wynika zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. W efekcie zatem sprawa administracyjna podlega dwukrotnemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu, co wiąże się dla organu z obowiązkiem dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika także wyraźnie specyfika postępowania odwoławczego, którego istotą nie jest wyłącznie kasacyjna kontrola zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, ale ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tożsamej przedmiotowo i podmiotowo sprawy administracyjnej w granicach, wyznaczonych wyłącznie rozstrzygnięciem decyzji organu pierwszej instancji. Powyższy pogląd Sądu znajduje mocne oparcie w dostępnej literaturze (por. B. Adamiak w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2004, s.96). W ocenie Sądu błędne i bezzasadne są zatem twierdzenia Głównego Inspektora Transportu Drogowego, zawarte w zaskarżonym postanowieniu w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, zgodnie z którymi decyzja organu, stanowiąca podstawę wystawionego w tym postępowaniu tytułu wykonawczego rozstrzygała odwołanie wniesione jedynie od części decyzji pierwszoinstancyjnej, będącej źródłem obowiązku, dochodzonego w drodze przymusu, a w konsekwencji, że fakt jedynie częściowego zaskarżenia tej decyzji skutkował jej uprawomocnieniem się w pozostałej części. Jak wykazał Sąd wyżej, argumentacja organu nie ma żadnego oparcia w obowiązujących przepisach, regulujących postępowanie administracyjne i wiążących organ rozpatrujący wniesione odwołanie. Bez znaczenia w ocenie Sądu są także twierdzenia organu dotyczące treści decyzji z dnia [...] lipca 2004 r., w tym także treści uzasadnienia. Rację bowiem ma Skarżąca podnosząc, że w przypadku rozbieżności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia (osnową) decyzji, a jej uzasadnieniem, decydujące znaczenie ma zawarte w osnowie decyzji rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę. Podkreślić przy tym należy, iż podstawą wystawienia tytułu wykonawczego mogło stanowić wyłącznie wyraźne i wskazane expressis verbis w sentencji decyzji, rozstrzygnięcie właściwego organu, nie zaś dorozumiane lub wywodzone z treści jej uzasadnienia wnioski i twierdzenia. Na istotną rolę, jaką odgrywa sentencja decyzji, w szczególności w obliczu rozbieżności między osnową decyzji a jej uzasadnieniem, wskazywał już wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny, m.in. w powoływanym przez Skarżącą wyroku z dnia15 sierpnia 1985 sygn. akt III SA 730/85 (GAP 1987/5/43), ale także w wyrokach NSA z dnia 12 kwietnia 1999 r. sygn. akt IV SA 1886/96, LEX 48694 czy z dnia 17 grudnia 1999 r. sygn akt IV SA 2070/97, LEX 48693), a nadto w literaturze (por.P. Przybysz Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005, ss. 444; B. Adamiak w op. cit., s. 595). Skoro zatem z sentencji decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2004 r. wynikało, że utrzymał on w mocy decyzję organu pierwszej instancji jedynie w części, dotyczącej kary pieniężnej nałożonej za brak kart drogowych, to zasadnie przyjęła Skarżąca, że w pozostałej części decyzja ta nie została utrzymana w mocy. Decyzja ta dotknięta jest wprawdzie wadą polegającą na naruszeniu dyspozycji cytowanego wyżej art. 138 § 1 k.p.a., jednak – jak wskazano na wstępie – przedmiotem niniejszego postępowania nie jest ocena legalności rzeczonej decyzji. Wobec powyższego okoliczność tę Sąd może ocenić jedynie w kontekście oceny zaskarżonego postanowienia w przedmiocie zarzutów wniesionych w postępowaniu egzekucyjnym. W tej sytuacji w ocenie Sądu zarzuty Skarżącej były zasadne, gdyż z decyzji, na podstawie której wystawiono tytuł wykonawczy, nie można wywieść ciążącego na Skarżącej obowiązku w takiej wysokości, jak wskazano w tym tytule. Nadto Sąd stwierdził, że dokonując oceny wniesionych przez Skarżącą zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym Główny Inspektor Transportu Drogowego naruszył przy wydaniu zaskarżonego postanowienia naruszył ogólne zasady postępowania administracyjnego – w tym art. 6, art. 8, art. 11 k.p.a., ale także art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim przepis ten nakazuje zawrzeć w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie Sądu wskazane powyżej naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w efekcie wypełniały przesłankę uchylenia zaskarżonego postanowienia, wskazaną w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., a także art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.