II SA/Wa 905/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bronisław Szydło, Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung, Asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Anna Siwonia, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2007 r. sprawy ze skargi W. Ż. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Minister Edukacji Narodowej decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], po rozparzeniu odwołania W. Ż. od decyzji Małopolskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] października 2006 r., nr [...] odmawiającej nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z ustaleń organu i akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy: W. Ż., będąc nauczycielem języka angielskiego w Zespole Placówek Oświatowych w K., w dniu 17 lipca 2006 r. wystąpiła do Małopolskiego Kuratora Oświaty z wnioskiem o podjęcie postępowania kwalifikacyjnego na kolejny stopień awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego. Komisja Kwalifikacyjna powołana przez Małopolskiego Kuratora Oświaty w dniu 14 lipca 2006 r. rozpatrzyła wniosek W. Ż. i orzekła o udzieleniu akceptacji na stopień awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego. Decyzją z dnia [...] października 2006 r. Małopolski Kurator Oświaty odmówił W. Ż. nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego podnosząc, iż wymieniona w okresie stażu na stopień nauczyciela dyplomowanego nie posiadała wymaganych kwalifikacji. Argumentując rozstrzygnięcie organ I instancji podał, iż W. Ż. w okresie od dnia 1 września 2003 r. do dnia 31 maja 2006 r. odbyła staż wymagany na kolejny stopień awansu w wymiarze 2 lat i 9 miesięcy. W dniu rozpoczęcia stażu wymieniona legitymowała się studiami wyższymi magisterskimi, ukończonymi w Instytucie Pedagogiki Uniwersytetu [...] w zakresie pedagogiki wczesnoszkolnej. Organ stwierdził, że wnioskodawczyni prowadziła zajęcia z języka angielskiego w Zespole Placówek Oświatowych w K. bez posiadania kwalifikacji, o których mowa w § 11 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 10 września 2002 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli (Dz. U. Nr 155, poz. 1288 ze zm.). Ukończyła ona studia magisterskie innego kierunku niż nauczany przedmiot i nie posiadała dokumentu potwierdzającego znajomość języka angielskiego w stopniu podstawowym lub zaawansowanym, jak też nie ukończyła kursu pedagogiczno-metodycznego dla nauczycieli języka angielskiego. Stosowne kwalifikacje nabyła dopiero w dniu [...] lipca 2005 r. kończąc studia wyższe zawodowe w zakresie filologii angielskiej na Akademii Techniczno-Humanistycznej w B. Zatem jako osoba nieposiadająca wymaganych kwalifikacji, do której na podstawie art. 10 ust. 10 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.) nie stosuje się przepisów o awansie zawodowym, W. Ż. nie mogła rozpocząć stażu na kolejny stopień awansu zawodowego. Nabycie kwalifikacji w trakcie odbywania stażu nie miało wpływy na jego ważność, bowiem posiadanie wymaganych kwalifikacji w dniu rozpoczęcia stażu jest podstawowym wymogiem stawianym nauczycielom. W związku z tym, nie został spełniony wymóg z art. 9b ust. 1 Karty Nauczyciela, który warunkuje nadanie kolejnego stopnia awansu zawodowego od odbycia stażu. Odwołując się od powyższej decyzji W. Ż. wniosła o jej uchylenie i nadanie stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Odwołująca się podniosła, że organ błędnie zinterpretował przepis art. 9b ust. 1 Karty Nauczyciela, bowiem nieprawidłowo przyjął, iż nie można rozpocząć stażu bez posiadania wymaganych kwalifikacji. Zdaniem odwołującej się wymóg posiadania odpowiednich kwalifikacji zawodowych winien być spełniony na dzień wystąpienia z wnioskiem o podjęcie postępowania kwalifikacyjnego. W tej dacie zainteresowana posiadała już dyplom ukończenia studiów wyższych zawodowych na kierunku filologii angielskiej. Zainteresowana posiadała również stopień awansu zawodowego nauczyciela mianowanego oraz została zatrudniona w Zespole Placówek Oświatowych w K. na podstawie mianowania. Wobec tego brak było podstaw do odmownego rozparzenia jej wniosku o podjęcie stażu wymaganego do awansu na kolejny stopień nauczyciela dyplomowanego. W wyniku rozpatrzenia odwołania W. Ż., Minister Edukacji Narodowej decyzją z dnia [...] marca 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podniósł, że zgodnie z art. 9b ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 1a – 3 ustawy – Karta Nauczyciela, warunkiem nadania nauczycielowi mianowanemu stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego jest posiadanie wymaganych kwalifikacji, odbycie stażu zakończonego pozytywną oceną dorobku zawodowego nauczyciela oraz uzyskanie akceptacji komisji kwalifikacyjnej. W toku postępowania odwoławczego Minister wszczął z urzędu postępowanie nadzorcze na podstawie art. 9h ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy i stwierdził nieważność działań podjętych przez Komisję Kwalifikacyjną powołaną przez Małopolskiego Kuratora Oświaty. W świetle art. 9h ust. 2 ww. ustawy, czynności podjęte z naruszeniem przepisów ustawy, przepisów o kwalifikacjach nauczycieli lub przepisów w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli są nieważne. Zasady przeprowadzania postępowania kwalifikacyjnego dla nauczycieli ubiegających się o stopień awansu zawodowego określają przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli (Dz. U. Nr 260, poz. 2593). W myśl § 10 powołanego rozporządzenia, wszyscy eksperci powołani w skład komisji kwalifikacyjnej powinni odpowiadać typowi i rodzajowi szkoły, w której nauczyciel jest zatrudniony oraz specjalności zawodowej nauczyciela. Organ odwoławczy ustalił, że W. Ż. pozostawała w zatrudnieniu na stanowisku nauczyciela języka angielskiego w Zespole Placówek Oświatowych w K., w skład których wchodzą szkoła podstawowa i gimnazjum. Jako członków Komisji Kwalifikacyjnej, prowadzącej postępowanie kwalifikacyjne na wniosek wymienionej, Małopolski Kurator Oświaty decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] powołał ekspertów o specjalnościach: filologia romańska, filologia germańska, filologia polska, oligofrenopedagogika i informatyka, z których tylko jeden posiadał doświadczenie w pracy w szkole podstawowej. Ponadto w składzie Komisji nie było eksperta o specjalności filologia angielska. Zatem Komisja Kwalifikacyjna w składzie ustalonym powyższą decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. została powołana z naruszeniem § 10 ww. rozporządzenia. W ocenie organu odwoławczego okoliczności powyższe mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie Komisji Kwalifikacyjnej, co z kolei powodowało uzasadnione wątpliwości co do podstaw i motywów rozstrzygnięcia dokonanego zarówno przez Komisję jak i Małopolskiego Kuratora Oświaty i stanowiło podstawę uchylenia decyzji organu I instancji. Decyzja Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] marca 2007 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez W. Ż. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Domagając się stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, ewentualnie jej uchylenia strona podniosła, iż organ II instancji nie uwzględnił podniesionych przez nią w odwołaniu zarzutów. Zdaniem skarżącej, przedmiotowa decyzja została wydana przedwcześnie i jest bezprzedmiotowa, bowiem wydanie jej w takim kształcie nie rozstrzyga zasadniczej kwestii posiadania, bądź nieposiadania przez stronę wymaganych kwalifikacji i powoduje konieczność powtórzenia postępowania kwalifikacyjnego. Ponadto skarżąca przedstawiła argumenty zbieżne z wcześniej prezentowanymi w odwołaniu i jej zdaniem świadczące o nieprawidłowym rozstrzygnięciu sprawy przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko zaprezentowanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu, argumentacja podniesiona w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia świadczy o bezzasadności zarzutu dotyczącego przedwczesności i bezprzedmiotowości zaskarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi, dotyczącego braku podstaw do stwierdzenia, że możliwość rozpoczęcia stażu na stopień nauczyciela dyplomowanego uzależniona jest od posiadania kwalifikacji do nauczania danego przedmiotu w dniu złożenia wniosku o staż, organ podniósł, iż podgląd ten jest niezasadny. Dowodząc trafności przedstawionego stanowiska w powyższym zakresie Minister przedstawił pogląd prawny zbieżny do zaprezentowanego w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego, co mogło mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie odwoławcze charakteryzuje się tym, że nie ogranicza się ono do kontroli decyzji organu I instancji lecz organ odwoławczy jest obowiązany ponownie sprawę rozpoznać i rozstrzygnąć. Oznacza to, że przed wydaniem decyzji organ drugiej instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz do zbadania zasadności żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Odwołanie wniesione przez stronę od decyzji organu I instancji wywiera ten skutek, że sprawa podlega ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Zakreślając kierunki rozstrzygnięć organu odwoławczego przepis art. 138 k.p.a. w pierwszej kolejności wymienia w § 1 te, które prowadzą bezpośrednio do załatwienia sprawy przez: 1) utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji albo, 2) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub części i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy bądź, 3) uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji, względnie umorzenie postępowania odwoławczego, gdy uzasadnione to będzie stanem lub przedmiotem sprawy. Oznacza to, że stosownie do art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy w pierwszej kolejności powinien dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W tym celu, co wynika wyraźnie z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić postępowanie zmierzające do uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego rodzaju postępowania organowi, który wydał decyzję. Odstępstwo od powyższych zasad i ograniczenie rozstrzygnięcia organu odwoławczego do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia dopuszczalne jest na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. tylko w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Wydanie decyzji tego rodzaju jest zatem dopuszczalne wyjątkowo, gdyż stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji. Wspomnieć również należy, iż zgodnie z art. 7 k.p.a., stanowiącym jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej powinien podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dążyć do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta obowiązuje w całym ciągu czynności postępowania administracyjnego, a zatem od chwili wszczęcia postępowania, w postępowaniu wyjaśniającym oraz podjęciu decyzji. Analizowane pod tym kątem zaskarżone rozstrzygnięcie nie uwzględnia zarówno interesu społecznego, bowiem nie kieruje się zasadą ekonomiki procesowej i dążenia do końcowego załatwienia sprawy, jak i słusznego interesu strony, na co W. Ż. zasadnie powołała się w skardze. W świetle art. 9b ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 1a - 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.) warunkiem nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego jest: posiadanie wymaganych kwalifikacji, odbycie stażu zakończonego pozytywną oceną dorobku zawodowego oraz uzyskanie akceptacji komisji kwalifikacyjnej. Brak spełnienia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w powołanym przepisie powoduje odmowę nadania nauczycielowi mianowanemu kolejnego stopnia awansu zawodowego. Jak wynika z materiału aktowego, u podstaw odmowy nadania skarżącej przez Małopolskiego Kuratora Oświaty stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego legło niespełnienie przez W. Ż. wymagań kwalifikacyjnych w okresie odbywania stażu. Z zaprezentowanym stanowiskiem skarżąca się nie zgodziła podnosząc, że organ I instancji bezpodstawnie stwierdził, iż wymagania kwalifikacyjne nauczyciel ubiegający się o awans zawodowy winien spełniać na dzień rozpoczęcia stażu. Zdaniem strony, obowiązujące przepisy Karty Nauczyciela pozwalają przyjąć, że wymóg posiadania odpowiednich kwalifikacji zawodowych winien być spełniony na dzień wystąpienia z wnioskiem o podjęcie postępowania kwalifikacyjnego. W tym stanie rzeczy, zasadniczą kwestią dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy było przesądzenie czy zarzuty odwołania zasługiwały na uwzględnienie, czego Minister Edukacji Narodowej w postępowaniu odwoławczym nie uczynił. Miało to w niniejszej sprawie istotne znaczenie, bowiem w przypadku uznania rozstrzygnięcia organu I instancji za prawidłowe w tej części, organ odwoławczy byłby uprawniony do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Brak spełnienia jednej z przesłanek określonych w art. 9b ust. 1 ust. 3 Karty Nauczyciela wywołuje ten skutek, iż badanie spełnienia pozostałych przesłanek jest niecelowe, z uwagi na zaistnienie podstawy do wydania decyzji odmownej dla strony. Z odpowiedzi na skargę Ministra Edukacji Narodowej należy wywnioskować, iż w powyższym zakresie podziela on prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji, zarówno pod względem zgodności z prawem, jak i pod względem celowości. W świetle powyższych rozważań należy zgodzić się ze skarżącą, że zaskarżona decyzja Ministra Edukacji Narodowej nie jest dla strony korzystna, bowiem organ odwoławczy nie dokonał oceny całokształtu sprawy. Przedwczesne wydanie decyzji w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a., co wyraźnie zasygnalizowała strona w skardze, spowoduje dla niej ujemne skutki, polegające na konieczności powtórzenia bez potrzeby postępowania kwalifikacyjnego, które to postępowanie bez rozstrzygnięcia kwestii prawidłowości odbycia stażu nie będzie miało wpływu na końcowy wynik sprawy. Powołanie się przez organ odwoławczy na konieczność uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, z uwagi na stwierdzenie nieważności czynności podjętych przez Komisję Kwalifikacyjną powołaną przez Małopolskiego Kuratora Oświaty, nie jest zasadne z punktu widzenia postępowania administracyjnego. Ponowne przeprowadzenie postępowania kwalifikacyjnego w sprawie z wniosku skarżącej o nadanie kolejnego stopnia awansu zawodowego byłoby uzasadnione tylko wtedy, gdyby organ odwoławczy, odmiennie niż to uczynił Małopolski Kurator Oświaty, uznał prawidłowość odbytego przez stronę stażu. W przeciwnym razie nie ma potrzeby powoływania po raz kolejny komisji kwalifikacyjnej w odpowiednim składzie, skoro akceptacja komisji lub jej brak nie wpływa na ocenę pozostałych przesłanek z art. 9b ust. 1 pkt 3 Karty Nauczyciela. Podsumowując należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 7, 77 § 1 oraz 138 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia, co skutkować musiało uwzględnieniem żądania strony wyraźnie określonego w skardze i jej uchyleniem. Rozpoznając sprawę ponownie Minister Edukacji Narodowej w pierwszej kolejności zbada zasadność zarzutów przedstawionych przez stronę w odwołaniu od decyzji Małopolskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] października 2006 r. Dopiero ustalenia poczynione w powyższym zakresie będą wyznaczały dalszy kierunek załatwienia sprawy o nadanie W. Ż. stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 152 ustawy - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.