VII SA/Wa 2239/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Protokolant P. B., po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2007 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2006 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata [...] z Kancelarii Adwokackiej przy ul. [...], tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych), oraz kwotę 55 zł (pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem 22% podatku od towarów i usług łącznie kwotę 305 zł (trzysta pięć złotych) Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2006 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania z dnia [...] czerwca 2006 r. A. P. i W. A., od decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] wydanej z upoważnienia Prezydenta [...] zezwalającej E. K., J. P. i B. P. na budowę budynku usługowego, wielofunkcyjnego z przeznaczeniem na przyjęcia okolicznościowe na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w W. – umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że odwołujący się A. P. i W. A., podnieśli, że ich działka znajduje się w bliskim sąsiedztwie z planowaną inwestycją, a organizacja przyjęć okolicznościowych w budynku usługowym wiązać się będzie z nadmiernym hałasem i nieporządkiem oraz ze wzmożonym ruchem. Zdaniem organu odwołanie nie może być rozpatrzone, ponieważ odwołujący się nie posiadają interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Prawa budowlanego, zatem nie są uprawnieni do występowania w charakterze strony w niniejszym postępowaniu. Organ odwoławczy stwierdził, iż brak jest oddziaływania planowanego budynku na istniejący budynek odwołujących się, ponieważ nieruchomości należące do nich znajdują się w znacznej odległości i są oddzielone od działki inwestora ulicą. Budynek inwestora znajduje się w odległości [...] m od granic działki, a więc działka skarżących nie znajduje się w obszarze jego oddziaływania. Inwestycja nie ograniczy swobodnego korzystania z działki odwołujących się, a zarzuty odnośnie pogorszenia w przyszłości warunków życia są hipotetyczne i nie poparte żadnymi konkretnymi dowodami. Na opisaną wyżej decyzję Wojewody [...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. P. zarzucając jej naruszenie przepisu art. 7, 9, 10 k.p.a. oraz art. 61 Konstytucji RP. Skarżąca podniosła, że jej działka nr [...] z obrębu [...] znajduje się w bliskim położeniu z działką nr [...] z obrębu [...], na której ma być realizowana inwestycja, a między tymi dwiema działkami nie ma żadnej ulicy, tylko działka E. K., która, zdaniem skarżącej, jako działka inwestora nie powinna być brana pod uwagę. Skarżąca dodaje, że odległość między działkami wynosi [...] m, a więc inwestycja będzie oddziaływała na jej budynek i ogród, tym bardziej, że stanowi budynek usługowy i hałas związany z imprezami dziennymi jak i nocnymi wpłynie na spokój jej ogniska domowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Przed Sądem, na rozprawie w dniu 11 października 2007r., pełnomocnik skarżącej i uczestnik postępowania W. A. sprecyzowali, że skarżąca jest właścicielką działki nr ew. [...], oddziela ją od działki objętej inwestycją Kanał [...], zaś działka przy ul. [...] w W. jest własnością matki skarżącej . Skarżąca wraz z rodziną mieszka na nieruchomości matki, zaś na działce nr ew. [...] ma rozpoczętą budowę domu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Ponadto Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Zdaniem Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonej decyzji można postawić zarzut naruszenia prawa, który skutkuje jej uchylenie. Zgodnie z przepisem art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołanie tylko do jednej instancji, służy stronie. Zatem dla oceny dopuszczalności odwołania niezbędne jest zbadanie przez organ tego, czy odwołanie pochodzi od strony. Wskazać należy, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. ( patrz: uchwała 7 sędziów NSA w Warszawie OPS16/98 z 5 lipca 1999r., ONSA 1999/4/119). Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi wobec regulacji art. 28 k.p.a. lex specialis stroną postępowania w sprawie o pozwolenie budowlane jest ten, kto jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym, zarządcą nieruchomości pozostającą w obszarze oddziaływania obiektu. Za obszar oddziaływania obiektu należy uznać obszar określony dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu, na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Natomiast ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie, wówczas, bowiem istnieje interes faktyczny, a nie interes prawny. Pojęcie "interes prawny" nie zostało zdefiniowane w przepisach kodeksu, doktryna i orzecznictwo przyjmuje, że oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniach administracyjnych, w wyniku, których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie Wojewoda [...] prawidłowo przyjął , że jest zobowiązany ustalić, kto jest stroną postępowania w danej sprawie, a więc ocenić, czy odwołanie pochodzi od strony. Było to jednak tylko prawidłowe założenie , bowiem organ w tym zakresie nie przeprowadził właściwego postępowania , które dałoby podstawę do ustalenia i oceny przymiotu strony odwołującej się. Postępowanie administracyjne w powyższym zakresie Wojewoda [...] przeprowadził z naruszeniem zasad opisanych w przepisach art. 7 i 77 k.p.a., tj. bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Jest oczywiste, że w odwołaniu skarżąca nie precyzowała swego tytułu prawnego do działki, która jak twierdzi jest w oddziaływaniu planowanej inwestycji dopiero, bowiem w skardze do Sądu podała, że działka nr [...] z obrębu [...], na której ma być usytuowany budynek usługowy, znajduję się w bliskim położeniu z jej działką nr [...] z obrębu [...]. Powyższe nie usprawiedliwia jednak postępowania Wojewody [...] organ miał, bowiem obowiązek przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami, wyżej wskazanymi. Wojewoda [...] nie ustalił, czy skarżąca jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym, zarządcą i jeżeli tak, to, której nieruchomości, a następnie czy ta nieruchomość pozostaje w obszarze oddziaływania obiektu objętego decyzją pozwolenia na budowę, wydaną przez organ pierwszej instancji. W odwołaniu skarżąca podała swój adres – W. ul. [...]. Organ, rozpoznając sprawę, oceniał przymiot strony odnosząc się do działki usytuowanej pod tym adresem . Wskazuje na to fragment uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w którym mówi się o działce zabudowanej. Tymczasem z oświadczeń złożonych przed Sądem na rozprawie wynika, że odwołująca się na tej nieruchomości, stanowiącej własność jej matki tylko mieszka, natomiast jest właścicielką działki [...], na której prowadzona jest budowa domu - tej okoliczności organ nie poddał analizie, przy ocenie przymiotu strony. Nie wiadomo, jaką nieruchomość ma na uwadze organ, gdy twierdzi, że nieruchomość odwołującej się jest oddzielona od działki inwestorów ulicą, bowiem taka okoliczność nie dotyczy w/w działek. Przy ponowny rozpoznawaniu sprawy rzeczą organu będzie wyjaśnienie, czy składający odwołanie jest stroną w sprawie, tj. czy posiada legitymację wywodzącą się z normy prawa materialnego (przepisów odrębnych). Ponadto, określając obszar oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego, winien ustalić, który przepis prawa materialnego uzasadnia uznanie działki sąsiedniej jako objętej wpływem inwestycji i powoduje konieczność umieszczenia jej w obszarze oddziaływania obiektu. Ustalenia takie nie mogą być dowolne, należy wskazać konkretny przepis prawa pozostający albo poza sferą prawa budowlanego albo przepis ujęty w rozporządzeniach wykonawczych do Prawa budowlanego, który chroni interes prawny podmiotu posiadającego określone w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) prawa do nieruchomości objętej wpływem projektowanej inwestycji. Jeśli takiego przepisu odrębnego nie ma, oznacza to, że nieruchomość taka pozostaje poza obszarem oddziaływania obiektu budowlanego, a jej właściciel, użytkownik wieczysty czy zarządca nie jest stroną postępowania. Na marginesie Sąd zauważa, że zarzuty, co do hałasu, muzyki, śpiewów, gwaru zgłaszane na etapie niniejszego postępowania stanowią o interesie faktycznym, a nie prawnym. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 7, 77 k.p.a., Co powoduje konieczność jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270 ze zm.). Rozstrzygnięcie w pkt II wyroku oparto na przepisie art. 152 cytowanej ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie § 18 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Z 2002 Nr 163, poz. 1348) w zw. z art. 205 § 3 w/w ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.).