II OSK 660/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia NSA Anna Żak Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 października 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1085/05 w sprawie ze skargi B. I., L. I. oraz B. N. – F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 11 października 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1085/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi na działkach nr [...], z drogą dojazdową na część działki [...]i działki nr [...] przy ul. K. i B. w K. oraz umorzenia postępowania w sprawie ustalenia zasad podziału działki nr [...] przy ul. B. w K. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał co następuje: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] Prezydent Miasta K. po rozpatrzeniu wniosku [...]Spółki Akcyjnej w K. ustalił warunki zabudowy dla wymienionego wyżej zamierzenia inwestycyjnego oraz umorzył postępowanie w sprawie ustalenia zasad podziału działki [...]przy ul. B. w K. Do powyższej decyzji dołączone zostały dwa załączniki stanowiące jej integralną część, tj. warunki zabudowy terenu oraz wyniki analizy urbanistyczno – architektonicznej (zał. nr 1) oraz linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w skali 1:1000 wraz z częścią graficzną wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, o której mowa w § 3 ust. 1 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że w toku postępowania uzyskano uzgodnienia i opinię organów w zakresie wymaganym przez art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) oraz ustalono, że spełnione zostały przesłanki zawarte w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określające warunki, które muszą zostać spełnione łącznie w celu wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organ administracji odniósł się w decyzji także do zastrzeżeń, zarzutów i uwag wniesionych przez strony w toku postępowania. Prezydent Miasta K. wskazał, że przedmiotowa decyzja określa jedynie rodzaj inwestycji, jej parametry techniczne oraz warunki, jakim powinna odpowiadać inwestycja, wynikające z analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz z przepisów odrębnych. Kwestie dotyczące szerokości drogi dojazdowej do planowanej inwestycji oraz zgodność rozwiązań projektowych inwestycji, tj. lokalizacji budynków na działce czy odległości między budynkami, z warunkami technicznymi określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania (Dz. U. Nr 75, poz. 960), przepisami szczególnymi oraz warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy będą badane w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Dodatkowo organ podniósł, że w związku ze zmianą wniosku przez inwestora w zakresie dojazdu do terenu inwestycji, zastrzeżenia podniesione w tym zakresie stały się bezprzedmiotowe. Uznał też że postępowanie w tym zakresie powinno zostać umorzone. W czasie trwania postępowania weszła w życie ustawa z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która nadała nowe brzmienia art. 94 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Ustawodawca zrezygnował z ustalania zasad podziału w drodze decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, a zatem brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla podziału nieruchomości jako etapu wstępnego do wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału geodezyjnego, co uzasadnia umorzenie postępowania w tej części. Od powyższej decyzji wnieśli odwołanie B. I. i L. I. W odwołaniu podnieśli, że inwestycja znajduje się na terenie przeznaczonym, zgodnie z planem przestrzennego zagospodarowania, wyłącznie pod zabudowę jednorodzinną. Ponadto wysokość zamierzonej zabudowy będzie wyższa niż wysokość średniej zabudowy sąsiedniej, tj. 10-11 m. Na terenie inwestycji wybudowanie garaży podziemnych jest niemożliwe ze względu na wysoki poziom wód gruntowych, co wpłynie na podniesienie punktu zerowego budynku. Gęstość planowanej zabudowy tylko pozornie będzie w granicach normy (0,4), gdyż przy dokonywaniu obliczeń nie zostały uwzględnione dwa istniejące aktualnie na terenie inwestycji budynki zajmujące 1/3 część terenu. Zdaniem skarżących przedmiotowa decyzja została wydana jedynie w odniesieniu do 2/3 obszaru przewidzianego pod zabudowę. Wskazano, że niezabudowany teren bezpośrednio sąsiadujący z ul. K. oznacza możliwość poprowadzenia w tym właśnie obszarze drogi dojazdowej i mediów o ile zostanie zachowana deklarowana bezwzględna wysokość i gęstość zabudowy. Podniesiono przy tym, że w bezpośrednim sąsiedztwie południowo-wschodniej części działki [...] nie ma zabudowy mieszkalnej. Odwołujący zakwestionowali ustalenie dojazdu do inwestycji od ul. B. przez wydzielone działki [...] i zlokalizowanie go bezpośrednio przy ogrodzeniu ich posesji. Zarzucili także brak możliwości technicznych podłączenia zespołu budynków mieszkalnych do istniejącej sieci kanalizacyjnej przy ul. B., bez przepompowni ścieków. Wskazali ponadto, że inwestycja stanowi ogromne zagrożenie nieodwracalnej zmiany charakteru [...] z dzielnicy willowej na "blokowisko". Odwołanie od powyższej decyzji wniosła również B. N.-F. Wskazała ona, że na działkach sąsiadujących z terenem inwestycji znajduje się jedynie zabudowa jednorodzinna, jednokondygnacyjna z poddaszami użytkowymi lub jednorodzinna dwukondygnacyjna. Niezgodne więc z art. 61 ust. 1 powołanej ustawy jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych, wielorodzinnych, trzykondygnacyjnych. Wymagania dotyczące nowej zabudowy winny stanowić kontynuację funkcji i parametrów zabudowy, które w przypadku zabudowy jednorodzinnej są znacząco różne od parametrów zabudowy wielorodzinnej. Odwołująca zarzuciła nadto, że wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, w tym udział powierzchni biologicznie czynnej określono w nawiązaniu do średniego wskaźnika dla zabudowy wielorodzinnej wolnostojącej, co również stanowi naruszenie prawa. Zakwestionowała także ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy wielorodzinnej z garażami podziemnymi uzasadniając ten zarzut istnieniem na terenie inwestycji oraz terenach sąsiednich wysokiego poziomu wód gruntowych. Brak uzgodnienia z właściwymi jednostkami w tym zakresie na etapie decyzji również narusza prawo. Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy uznał, iż przedmiotowa decyzja posiada wszystkie wymagane prawem uzgodnienia i opinie. Stwierdził też, że nie narusza ona art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż jak ustalono w analizie urbanistyczno-architektonicznej, teren inwestycji znajduje się na obszarze, w którym dominuje zabudowa jednorodzinna o znacznie zróżnicowanym gabarycie, jednak w obszarze analizowanym występuje również wolnostojąca zabudowa wielorodzinna (działki nr [...]). Stosownie do powołanego przepisu, konieczne jest by co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na ustalenie warunków nowej zabudowy. Artykuł 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mówi nie o zabudowie działki bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji, lecz o działce dostępnej z tej samej drogi publicznej, która może być w pewnym oddaleniu od terenu inwestycji. Ponadto wskazał, że pojęcie funkcji użyte w powołanym przepisie zdefiniowane zostało w § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), jako sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu. Zabudowa i zagospodarowanie terenu może spełniać funkcje: mieszkaniowe, usługowe i rolne. Pojęcie funkcji należy łączyć z podstawowym przeznaczeniem terenu. To czy przy funkcji mieszkaniowej zabudowa będzie jednorodzinna czy wielorodzinna nie będzie miało znaczenia. Organ podkreślił również, że budynki jednorodzinne i wielorodzinne mogą mieć podobne gabaryty i formę architektoniczną. W odniesieniu do zarzutu B. N.-F. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wskazało, że w przedmiotowej sprawie przeprowadzona zostanie analiza warunków gruntowo-wodnych w podłożu planowanej inwestycji, której wyniki będą determinowały udzielenie pozwolenia na budowę i stwarza to wystarczającą gwarancję w zakresie ochrony stosunków wodnych. W kwestii zarzutu B. I. oraz L. I. dotyczącego wysokości projektowanych budynków, organ odwoławczy wskazał, że z załącznika graficznego nr 1 oraz z analizy architektoniczno-urbanistycznej wynika, iż maksymalna wysokość elewacji frontowej do poziomu kalenicy dla elewacji szczytowych wyniesie do 11 m, okapu do 7,5 m oraz wysokość górnej krawędzi attyki do 8 m. Zatem wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej mieści się w zakresie przez nich wskazanym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie stwierdziło także, że wskaźnik wielkości zabudowy do powierzchni działki, został określony zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ podkreślił, że wyznaczanie tego wskaźnika odbywa się w oparciu o średni wskaźnik istniejącej zabudowy, a nie zabudowy mogącej powstać. Ponadto, w odniesieniu do zarzutów związanych z drogą dojazdową zlokalizowaną w pobliżu działki B. I. i L. I., organ odwoławczy stwierdził, że iż na etapie realizacji zjazdu musi on być zgodny z warunkami określonymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430). Powyższe warunki techniczne przy zachowaniu przepisów Prawa budowlanego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów odrębnych, a także ustaleń Polskich Norm zapewniają: ochronę środowiska ze szczególnym uwzględnieniem ochrony przed nadmiernym hałasem, wibracjami, zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleb. Będzie to realizowane na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Zdaniem Kolegium z akt sprawy wynika, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej od strony ul. B. i ul. K., przy czym obsługę komunikacyjną zapewnić ma ul. B., zatem spełniony jest warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W kwestii przeciążenia istniejącej sieci kanalizacyjnej poprzez podłączenie do niej realizowanej inwestycji Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, ma być wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W świetle art. 61 ust. 5 uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Miejskie Przedsiębiorstwo Wodne i Kanalizacyjne w piśmie z dnia 13 stycznia 2005 r. wskazało, że istnieje możliwość przyłączenia do istniejącej instalacji kanalizacji sanitarnej, przy czym realizacja tego przedsięwzięcia wymagać może rozbudowy tej sieci. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uznało, że spełnione zostały także warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zwróciło uwagę na liczne obowiązki nałożone na inwestora, a służące zagwarantowaniu ochrony zdrowia ludzi, środowiska, przyrody i krajobrazu oraz interesów osób trzecich. Wymagania uwzględnione zostaną w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, w myśl art. 5 ustawy – Prawo budowlane. W kwestii zarzutu naruszenia charakteru "willowego" dzielnicy organ odwoławczy stwierdził, iż charakter dzielnicy nie stanowi kategorii prawnej podlegającej ochronie. Na powyższą decyzje skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli B. I., L. I. oraz B. N. – F. Skarżący, B. I. i L. I., zarzucili organowi odwoławczemu naruszenie art. 61 ust. 1 oraz art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżących organ błędnie zinterpretował pojęcie "działki sąsiedniej" zawarte w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z czym wydana decyzja o warunkach zabudowy nie uwzględnia wymogu kontynuacji funkcji zabudowy mieszczącej się na co najmniej jednej z działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej. Skarżący podnieśli także, że planowana inwestycja nie ma bezpośredniej drogi dojazdowej od ul. B., a od ul. K. inwestor nie planuje drogi. Ponadto zarzucili organowi błędne obliczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy. Skarżący wskazali, że w przedmiotowej sprawie inwestor nie przedstawił planu całego zamierzenia inwestycyjnego, który w przyszłości obejmie dalszą cześć działki. Ponadto powtórzyli zarzuty zawarte w odwołaniu dotyczące planowanej budowy garaży podziemnych, w związku z wysokim poziomem wód gruntowych, oraz zarzuty dotyczące wzrostu poziomu hałasu i drgań w związku z planowanym dojazdem do inwestycji przy ich nieruchomości. Skarżący wskazali również, że zaskarżona decyzja stanowi jedynie początek dalszego procesu inwestycyjnego, który zagrozi dotychczasowemu charakterowi dzielnicy oraz zarzucili, że w dotychczasowym postępowaniu nie umożliwiono im zapoznania się z odpowiedzią Kolegium na ich odwołanie na postanowienie o pozytywnym uzgodnieniu warunków zabudowy dla inwestycji. Skarżąca B. N.-F. zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 2, art. 61 ust. 1 pkt 1, 2, 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 62 ust. 1, art. 52 ust. 1 w zawiązku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 28 i art. 30 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ poprzestając na analizie jedynie dwóch parametrów inwestycji zignorował kwestię gabarytów i form architektonicznych projektowanych obiektów budowlanych. Parametry te istotnie odbiegają od sąsiadującej z inwestycją zabudowy jednorodzinnej, co stanowi wystarczający powód do zdyskwalifikowania zamierzenia budowlanego inwestora. Zdaniem skarżącej, działki nr [...] nie sposób uznać za sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro w bliższym, bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się inne działki zabudowane i to z ich zabudową powinny harmonizować projektowane obiekty. Niezrozumiałe jest, dlaczego w kwestii spodziewanego poziomu hałasu i zanieczyszczeń przy uwzględnieniu bliskiego sąsiedztwa domów mieszkalnych oraz parametrów ul. B., oraz poziomu wód gruntowych, nie rozstrzygnięto w postępowaniu o wydanie decyzji określającej warunki zabudowy. Skarżąca zarzuciła też niewystarczającą ilość zaplanowanych miejsc parkingowych, przy istnieniu negatywnej opinii Wydziału Ochrony Ludności i Zarządzania Kryzysowego UMK w przedmiocie budowy parkingów podziemnych i braku możliwości budowy parkingów naziemnych biorąc pod uwagę konieczność zachowania wskaźników powierzchni biologicznie czynnej. Skarżąca podniosła ponadto, że nie zawieszono postępowania, mimo że dla teren planowanej inwestycji przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego projekt przewiduje przeznaczenie wykluczające przedmiotową inwestycję. Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, mimo że wniosek inwestora nie obejmował działek nr [...] oraz iż w postępowaniu lub poszczególnych jego etapach nie brały udziału wszystkie strony, jak również brały w nim udział osoby których status strony nie został należycie ustalony. W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Uczestnik E. W. wniosła o oddalenie skargi wskazując, że uważa zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego za prawidłową. Uczestnik [...] Spółka Akcyjna wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Uczestnik podniósł, że skarżący nie wskazali konkretnych przepisów, z których wynikałby ich interes prawny, którego naruszenie podnoszą w skardze. Uczestnik podkreślił, że organy administracji prawidłowo zdefiniowały pojęcia działki sąsiedniej, dostępu do drogi publicznej oraz wzięły pod uwagę dyrektywę dotyczącą kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazał na ustanowienie przez Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej służebności drogowej zapewniającej inwestycji dostęp do drogi publicznej oraz na oświadczenia Zarządu Gospodarki Komunalnej, Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji oraz Karpackiej Spółki Gazownictwa odnośnie istnienia uzbrojenia terenu niezbędnego dla celów realizacji planowanej inwestycji. Wyrokiem z dnia 11 października 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1085/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżona decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. W uzasadnieniu swojego stanowiska Sąd I instancji wskazał, że "sporządzona w sprawie analiza, o której mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wadliwa, wobec tego jej wyniki nie mogły stanowić podstawy do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem. Wbrew danym wynikającym z mapy zawierającej wyznaczenie terenu analizowanego, oraz wbrew treści § 3 ust. 1 wymienionego rozporządzenia, analiza została wykonana w sposób ogólnikowy i pobieżny. Niektóre z jej wyników są sprzeczne z danymi wynikającymi z samej analizy. Dotyczy to przede wszystkim stwierdzenia, że planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację cech o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd wskazał, że w decyzji brak jest uzasadnienia dlaczego wskazano jako działki sąsiednie wyłącznie działki o nr [...]. Sąd podkreślił, że w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym działkami sąsiednimi są działki stanowiące pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, a nie dowolnie wybrane spośród znajdujących się w obszarze analizowanym. W świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym należy uznać za działki sąsiednie, zaś ustalenie, że co najmniej jedna z nich spełnia warunki określone w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wymaga wskazania, iż spełnia ona wymogi określone ustawą. Sąd I instancji zauważył także, iż działki nr [...] wskazane jako sąsiednie nie spełniają tego warunku, ponieważ nie są dostępne z tej samej drogi publicznej. Sąd zaznaczył, że w sporządzonej analizie brak jest dokładnego określenia form architektonicznych budynków, brak jest również wskazania w oparciu o które działki określone zostały gabaryty budynków. Zdaniem Sądu, informacje zawarte w analizie nie pozwalają na stwierdzenie, że w zakresie formy architektonicznej obiektów budowlanych planowana inwestycja stanowi jej kontynuację. Analiza nie wyjaśnia również na jakiej podstawie przyjęto, iż zachodnia granica terenu inwestycji jest granicą frontową działki, a "uzasadnienie, że teren inwestycji dostępny będzie sięgaczem od ul. B. zostało sformułowane bez podstawy faktycznej i prawnej". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał ponad to, że wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu został wyznaczony w sposób sprzeczny z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten nakazuje wyznaczenie wskaźnika dla nowej zabudowy na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, a nie na podstawie dwóch (lub więcej) różnych wskaźników, dla różnych rodzajów zabudowy. "Tylko średni wskaźnik istniejącej zabudowy (jedna wielkość) jest punktem odniesienia, na podstawie którego ustala się wskaźnik dla nowej zabudowy, oraz w stosunku do którego można ewentualnie dokonać odstępstwa przewidzianego w § 5 ust. 2 powołanego rozporządzenia". Sąd I instancji uznał również za wadliwą analizę dotyczącą szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na obszarze analizowanym. Sąd w wskazał, że w uzasadnieniu decyzji organ nie podał w jaki sposób i w oparciu o które działki została wyliczona średnia szerokość elewacji. W sposób sprzeczny z § 8 rozporządzania Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określona został również geometria dachu planowanej inwestycji oraz kierunek głównej kalenicy dachu, który ustalony został w stosunku do "wewnętrznego ciągu komunikacyjnego", nie zaś w stosunku do frontu działki, jak nakazuje przepis. Sąd I instancji stwierdził również, że obszar określony podlegający analizie, zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, został wyznaczony "pod kątem treści wniosku inwestora, celem objęcia granicą obszaru analizowanego budynków wielorodzinnych znajdujących się na działce nr [...]". Zdaniem Sądu ustalenie warunków nowej zabudowy ustalone na takiej podstawie nie spełnia wymagań przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mającego gwarantować utrzymanie ładu przestrzennego. Stosownie do art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ład przestrzenny rozumiany jest jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zdaniem Sądu I instancji zaskarżona decyzja "nie odwołuje się do tak rozumianego pojęcia ładu przestrzennego, pomimo iż konieczność zachowania wszystkich jego parametrów była przedmiotem licznych zarzutów podnoszonych w troku postępowania odwołań skarżących". Sąd I instancji podniósł także, że przedmiotowa inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej, rozumianej jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej (zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny). Dostęp taki nie istniał również w momencie wydawania decyzji przez organy I i II instancji. Zapewnienie tego dostępu jest jednym z kilku warunków, od spełnienia których uzależniona jest możliwość pozytywnego załatwienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy – art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu. Nie ma żadnego znaczenia dla niniejszego rozstrzygnięcia fakt ustanowienia na rzecz inwestora służebności gruntowej już po dacie ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Sąd I instancji wskazał też, że w przedmiotowej sprawie "zamierzenie budowlane nie posiadało także w dacie orzekania wystarczającego – istniejącego lub projektowanego – uzbrojenia terenu. Zaskarżona na decyzja i w tym zakresie wydana została z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Brak było w tym zakresie umowy inwestora z właściwą jednostką organizacyjną, czy też gwarancji, że umowa taka zostanie w przyszłości zawarta. Dodatkowo Sąd wskazał, że "pismo MPWiK zatytułowane «Oświadczenie» z dnia 18 lipca 2001 r. kierowane do Firmy [...] sp. z o.o. dotyczy warunków przyłączenia do miejskiej sieci kanalizacyjnej dla osiedla [...] przy ul. K. i O., i jak wynika z jego treści inwestorem jest Zarząd Gospodarki Komunalnej. Oświadczenie to jest ważne trzy lata od daty wydania, czyli w dacie orzekania przez organy nie mogło więc stanowić podstawy jakichkolwiek ustaleń w sprawie. Pismo Karpackiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. w Tarnowie z dnia 7 października 2003 r. dotyczy wyłącznie określenia możliwości przyłączenia do sieci gazowej dla zespołu budynków mieszkalnych przy ul. K., dz. Nr [...]. Dysponent sieci gazowej nie wypowiedział się w ogóle co do możliwości przyłączenia do sieci gazowej budynków, które mają znajdować się na pozostałych działkach objętych zamiarem inwestora. Także z tych względów ustalenie przez organy, że warunki z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione jest sprzeczne z treścią tego przepisu. Organy w tym zakresie nie przeprowadziły w prawidłowy sposób postępowania dowodowego, oparły się na dowodach niepełnych i niewystarczających, czym naruszyły przepis art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd I instancji wskazał, że organy administracji naruszyły również art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż wydana decyzja jest niezgodna z opinią sporządzoną przez Wydział Spraw Społecznych i Zarządzania Kryzysowego UMK, z której wynika, że w celu zmniejszenia ewentualnych strat powodziowych nie zaleca się budowy garaży podziemnych. Ponieważ w decyzji ustalono warunki dla budowy garaży podziemnych, została ona wydana wbrew stanowisku organu powołanego do wyrażania opinii. Zaskarżona decyzja jest równie niezgodna z przepisami odrębnymi, tj. rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Za błędne Sąd uznał stanowisko Kolegium, że "kwestia ta leży poza zakresem rozpatrywanej sprawy". Skoro decyzja ustala drogę dojazdową do terenu inwestycji przez określone działki (w części stanowiące ul. B.), to oczywiste jest, że droga ta powinna spełniać warunki określone w powyższym rozporządzeniu dla dróg dojazdowych". Sąd stwierdził także, że niezgodnie z przepisami został sporządzony załącznik nr 2 do decyzji. Stosowanie do § 9 rozporządzania Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, linie rozgraniczające teren inwestycji, oraz część graficzna wyników analizy powinny być wyznaczone na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. W niniejszej sprawie załącznik nr 2 został sporządzony nie na kopii, lecz na kserokopii mapy, bez potwierdzenia zgodności z oryginałem. Brak więc możliwości ustalenia, czy spełnia ona wszystkie powyższe warunki, z uwagi na niekompletny opis, oraz brak danych dotyczących aktualności mapy. Sąd odnosząc się do pozostałych zarzutów skarg stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie znajduje uzasadnienia zarzut skarżącej B. N.-F. dotyczący konieczności ustalania przez organy administracji następców prawnych uczestników postępowania wyłącznie w oparciu o prawomocne orzeczenie sądowe o stwierdzeniu nabycia spadku. Obowiązku takiego nie nakłada na organy żaden z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z czego wynika, że ustalenie następców prawnych nieżyjących właścicieli nieruchomości sąsiednich mogło nastąpić także w inny sposób, aniżeli na podstawie prawomocnego orzeczenia o stwierdzeniu nabycia spadku. Zważyć również należy, że skarżąca nie podnosi, iżby następcami prawnymi zmarłych właścicieli były inne osoby, niż ustalił to organ prowadzący postępowanie. Odnośnie zarzutu dotyczącego nieprawidłowego kierowania korespondencji do uczestnika T. M., sąd podzielił stanowisko organu, iż braki te zostały sanowane w toku postępowania. Odnośnie zarzutu niezawiadomienia o toczącym się postępowaniu właścicieli działek nr [...] – istotnie stanowiących fragment ul. B., brak w tej kwestii jakiegokolwiek stanowiska organu i bliższych ustaleń, pomimo treści znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów, z którego wynika, że działki te pozostają we współwłasności osób fizycznych i stanowią drogę. Natomiast z treści postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 2005 r. wynika, że stanowią one drogę publiczną kategorii gminnej, pozostającą w zarządzie Zakładu Gospodarki Komunalnej w K. Brak ten nie mógł zostać usunięty poprzez wyrażenie stanowiska organu dopiero w odpowiedzi na skargę, przesłanki ustalenia kręgu uczestników postępowania w tym i pominięcia właścicieli wyżej wymienionych działek winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Ani zaskarżona decyzja, ani decyzja ją poprzedzająca ustaleń takich nie zawierają, co należy uznać za naruszenie art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uchybienie to nie miało jednak zadaniem Sądu wpływu na wynik sprawy, skoro planowana inwestycja nie dotyczy bezpośrednio współwłaścicieli tych działek, z uwagi na ich aktualny sposób użytkowania. Nie znajduje także uzasadnienia zarzut naruszenia art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, iżby wniosek inwestora nie obejmował wszystkich działek objętych decyzją. Wniosek został rozszerzony w dniu 24 czerwca 2004 r. i uzupełniony w dniu 30 czerwca 2004 r. (część działki nr [...]), oraz w dniu 23 lipca 2004 r. o działki nr [...]. Nie można się natomiast zgodzić ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wyrażonym w kwestii stosowania przepisu art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny. Stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę odnośnie zarzutu niezawieszenia postępowania jest nieprawidłowe, natomiast w toku postępowania organy w ogóle tej kwestii nie rozważały, pomimo że zachodziła sytuacja uregulowana w art. 62 powołanej ustawy, ponieważ na mocy uchwały nr XXI/155/99 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 maja 1999 r. przystąpiono do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w Krakowie. Możliwość zawieszenia postępowania przewidziana przez art. 62 ust. 1 powołanej ustawy nie może być interpretowana jako przyznająca organowi całkowitą swobodę w decydowaniu o wstrzymaniu przebiegu postępowania. Użycie przez ustawodawcę zwrotu "można zawiesić" winno być interpretowane w ten sposób, że w przypadku gdy realizacja danej inwestycji będzie zgodna z tworzonym planem, wówczas zawieszanie postępowania nie będzie celowe. Jeżeli natomiast zachodzi prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień decyzji z projektowanymi ustaleniami planu, organ powinien postępowanie zawiesić. Pomimo podnoszonych w toku postępowania przez skarżących zarzutów w tym względzie organ całkowicie pominął tę kwestię, nawet nie rozważając, czy zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania. Stanowi to naruszenie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło [...] Spółka Akcyjna, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasadzenia kosztów zastępstwa procesowego. W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyroki zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64, a także art. 61 ust. 1 i 5 i art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § 3 ust. 1, § 4 ust. 1, § 5 ust. 2, § 6 ust. 1, § 7, § 8 i § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), przez błędną wykładnię tych przepisów i niewłaściwe ich zastosowanie w sprawie oraz przepisów postępowania, które mają istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez błędne ustalenia faktyczne w zakresie treści niektórych punktów analizy zawartej w załączniku nr 1 do decyzji organu pierwszej instancji oraz brak wskazania, jakie skutki ma ewentualne naruszenie wskazanych przez Sąd art. 7, 77 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. W skardze kasacyjnej wskazano, że "pojęcie dobrego sąsiedztwa, zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma służyć utrzymaniu jednakowych walorów przestrzenno-urbanistycznych w danym obszarze, uznanym w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego za tzw. obszar analizowany. W obszarze analizowanym, jaki został wyznaczony w przedmiotowej sprawie, dominuje zabudowa jednorodzinna. Obszar ten nie jest jednak w tym względzie jednorodny. Takie obiekty znajdują się na działkach nr [...]. Jeżeli więc zadaniem organu ustalającego warunki zabudowy jest analiza dopuszczalności lokalizacji projektowanych obiektów w danym obszarze, to oznacza konieczność dokonania oceny przez ten organ, czy w obszarze analizowanym znajdują się obiekty, których funkcja oraz gabaryty i forma architektoniczna pozwala na uznanie, iż projektowane do realizacji obiekty będą stanowić w tym zakresie ich kontynuację. Temu właśnie służy wskazanie, w zakwestionowanych przez Sąd decyzjach, sposobu zabudowy działek nr [...], aby wykazać, iż projektowane nowe budynki mieszkalne nie naruszają istniejących walorów urbanistycznych obszaru analizowanego, lecz nawiązują do już istniejącej w nim zabudowy, stanowiąc jej kontynuację. Skarżący stwierdził, że błędny jest pogląd Sądu o dopuszczalności lokalizacji tylko takich obiektów, jakie wynikają z dominujących cech zabudowy w obszarze analizowanym. Treść art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uprawnia do takiej tezy. Wyraźnie bowiem z niej wynika, iż o dopuszczalności lokalizacji określonego obiektu decyduje znalezienie w obszarze analizowanym przynajmniej jednej tak samo już zagospodarowanej działki. W niniejszej sprawie organ wskazał co najmniej pięć takich działek, położonych w obszarze analizowanym, co z nadmiarem wypełnia hipotezę art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd potwierdził w zaskarżonym wyroku, iż działkami sąsiednimi są wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym. Wbrew temu stwierdził jednak, że działki nr [...], mimo iż zawierają się w obszarze analizowanym, nie są działkami sąsiednimi, ponieważ nie są dostępne z tej samej drogi publicznej. Skarżący podniósł także, że zarzuty Sądu dotyczące pkt 3a analizy, jako mającego dotyczyć analizy formy architektonicznej są o tyle niezrozumiałe, że powołany punkt 3 (bez liter) analizy dotyczy warunków dziedzictwa kulturowego. W analizie nie ma natomiast, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, analizy formy architektonicznej. To samo dotyczy uwag Sądu wobec pkt 3b analizy, którego w ogóle nie ma. Nakazuje to zastanowić się, czy Sąd oceniał analizę stanowiącą załącznik nr 1 do decyzji organu pierwszej instancji wydaną w niniejszej sprawie, czy też z innej zupełnie sprawy. Wbrew ocenie Sądu, wskaźnik powierzchni nowej zabudowy ustalony został w odniesieniu do działek przylegających do działki o planowanej zabudowie oraz z uwzględnieniem wskaźnika dla zabudowy wielorodzinnej, jako w sposób zgodny z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taki wskaźnik jest bowiem najbardziej adekwatny do zachowania kontynuacji cech zabudowy wobec działek o takim już sposobie zagospodarowania w obszarze analizowanym, jaki jest projektowany w niniejszej sprawie. Nie są zrozumiałe, zdaniem skarżącego, zarzuty Sądu wobec określonej w analizie szerokości elewacji frontowej planowanej zabudowy, ponieważ wbrew ustaleniom Sądu, w pkt lc analizy (a niejako podaje Sąd w pkt 3d analizy), wskazano na szerokości dopuszczalne wobec planowanej zabudowy. Nie wskazano, jak podał Sąd, na bliżej nieokreślone inne trzy działki. Geometrię dachu określono w sposób precyzyjny dla dachów spadzistych, wskazując jednocześnie na dopuszczenie dachów płaskich, co nie jest sprzeczne, wbrew ocenie Sądu, z treścią § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy podkreślić, iż w analizie wyznaczono wszystkie parametry wynikające z powołanego przepisu. Wobec kilkakrotnie wypowiadanych przez Sąd ocen dotyczących analizy zawartej w załączniku nr 1 do decyzji organu pierwszej instancji należy wskazać, iż w analizie tej odniesiono się do wszystkich elementów jakie taka analiza powinna zawierać, a które określone zostały w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Omawiany załącznik sporządzony został przez uprawnionego architekta. Z żadnych przepisów nie wynika, aby dokonywana przez uprawnionego architekta analiza miała być szczegółowo opisana. Istotny jest natomiast efekt tej analizy, jako dokonywanej właśnie przez uprawnionego architekta, aby spełnić normatywne wymagania w tym względzie. Omawiany załącznik nr 1 do decyzji organu pierwszej instancji jednoznacznie określa efekt dokonanej analizy, co jest wystarczające do uznania go za spełniający wymagania wynikające z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla podważenia wydanych w sprawie decyzji Sąd dokonał również oceny materiałów roboczych, znajdujących się w aktach sprawy, które dla oceny legalności decyzji i jej załączników nie mają jednak żadnego znaczenia. Wbrew ocenie Sądu, na dzień wydawania decyzji, działka nr [...] miała dostęp do drogi publicznej – ul. K., poprzez bezpośrednie do niej przyleganie, co wynika z mapy zawartej w załączniku nr 2 do decyzji organu pierwszej instancji. Dostęp natomiast do ul. B., jaki określono w analizie, należy natomiast rozumieć jako mający dopiero nastąpić. W kontekście art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, za wystarczający dostęp do drogi publicznej należy uznać dostęp do ul. K. Wbrew ustaleniom Sądu, jednostki uzgadniające warunki zapewnienia obsługi infrastrukturalnej planowej inwestycji nie wykluczyły możliwości jej zapewnienia, lecz wskazały na możliwość jej zapewnienia, w warunkach dokonania rozbudowy sieci. Dla ustalenia dopuszczalności lokalizacji planowanej inwestycji nie jest więc istotne, czy istnieje już w danym terenie niezbędna infrastruktura, lecz to, czy istnieją możliwości jej zapewnienia. Takie możliwości wynikają ze stanowisk przedstawionych przez właściwe jednostki organizacyjne w tym względzie, dlatego należy to uznać za wystarczające w świetle art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ocena Sądu co do braku szczegółowego odniesienia się do opinii Wydziału Spraw Społecznych i Zarządzania Kryzysowego zawartej w piśmie z dnia 5 listopada 2004 r. nie jest właściwa, ponieważ organ uzyskujący opinię nie ma ustawowego obowiązku szczegółowego odnoszenia się do niej, gdy jej nie uwzględnia. Zobowiązany jest jedynie do rozstrzygnięcia kwestii objętej opinią w sposób nie sprzeczny z prawem, i tak też uczyniły organy obu instancji w swoich decyzjach. Niezrozumiałe są również zarzuty Sądu, jakoby załącznik nr 2 do decyzji organu pierwszej instancji nie spełniał wymogów z art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez to, iż zawarta w nim mapa jest kserokopią, a nie kopią. Omawiany załącznik zawiera wszystkie cechy, jakie wynikają z powołanych regulacji – wskazano w nim bowiem skalę mapy oraz datę i numer identyfikacyjny, pod którym ją wpisano do ewidencji Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Krakowie. Zawiera również stosowne pieczątki urzędowe i imienne wraz z podpisami. Skarżący wskazał, że nie znajdują również żadnego uzasadnienia zarzuty Sądu o niezastosowaniu art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisu tego nie wynika obowiązek zawieszenia postępowania. Sam fakt planowania przez gminę innego sposobu zagospodarowania terenów objętych wnioskiem o wydanie decyzji nie jest wystarczający do uznania, że zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania. Ponadto skarżący wskazał, iż z art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Uchylenie zaś decyzji może nastąpić z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tylko wtedy, gdy naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ocena Sądu dotyczyła niektórych zapisów analizy, których brak w analizie załączonej do decyzji organu pierwszej instancji (wskazane przez Sąd pkt 3a i 3b analizy). Stało się to powodem uchylenia przez Sąd zaskarżonych decyzji. Jeżeli więc Sąd dokonał błędnych ustaleń faktycznych, wskazał bowiem na nieistniejącą w załączniku nr 1 do decyzji organu pierwszej instancji treść niektórych jej punktów, to stanowi to naruszenie art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i to w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, skoro spowodowało to uchylenie decyzji m.in. z oceny tego, co nie istnieje w załączniku nr 1 do decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto, przy ocenach Sądu co do naruszeń prawa procesowego zawartych w zaskarżonym wyroku, Sąd nie wskazał, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 lit. c/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na czym miałby polegać istotny wpływ ewentualnego naruszenia prawa procesowego na wynik rozstrzygnięcia zawarty w zakwestionowanych przez Sąd decyzjach. Według bowiem art. 145 § 1 pkt 3 lit. c/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nawet gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa procesowego, to może uchylić z tego powodu decyzję tylko wtedy, gdy wykaże, że stwierdzono naruszenie prawa procesowego W odpowiedzi na skargę kasacyjną, uczestnik L. I., wniósł o jej oddalenie. O oddalenie skargi kasacyjne wniosła również uczestniczka B. N.- F. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, które zostały enumeratywnie wskazane w § 2 powołanego artykułu, wobec czego sprawa została rozpoznana w granicach wyznaczonych zarzutami skargi kasacyjnej. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W szczególności nie można podzielić zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania gdy w skardze zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ten drugi z wymienionych zarzutów. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania czy wskazane w skardze przepisy prawa materialnego zostały właściwie przez sąd zastosowane. Zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy te zostały naruszone ponieważ, zdaniem autora skargi, Sąd I instancji błędnie ocenił treść niektórych punktów analizy urbanistyczno-architektonicznej co w efekcie doprowadziło do uchylenia kontrolowanych decyzji, wydanych w zgodzie z wskazanymi przez sąd przepisami art. 7, 77 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Odnosząc się do wymienionego wyżej zarzutu należy przede wszystkim zauważy, że z art. 133 § 1 cyt. ustawy wynika dla Sądu I instancji jedynie obowiązek orzekania na podstawie "akt sprawy". Oznacza to, że podstawę orzekania przez sąd winien stanowić materiał dowodowy zebrany w sprawie. Skarga kasacyjna nie podważa spełnienia przez sąd administracyjny tego wymogu, ograniczając się do zakwestionowania dokonanej przez ten sąd oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Za pozbawione podstaw uznano bowiem stanowisko Sądu I instancji, negatywnie oceniające dołączoną do akt analizę urbanistyczno-architektoniczną. Nie sposób zgodzić się z powyższym stwierdzeniem. Celem unormowania zawartego w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zagwarantowanie ładu przestrzennego w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W art. 2 pkt 1 cyt. ustawy zdefiniowane zostało pojęcie ładu przestrzennego jako "takie ukształtowanie" przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W art. 61 cyt. ustawy ład przestrzenny konkretyzuje się jako zapobieganie rozproszeniu budowy (por. K. Jaroszyński, Z. Niewiadomski, A. Szmytt, Ł. Złakowski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz CH Beck, Warszawa 2008, s. 492). Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2) teren ma dostęp do drogi publicznej, 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (...), 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zawarte w cytowanym wyżej przepisie sformułowania jednoznacznie wskazują, że ma on na celu powstrzymanie zabudowy niedającej pogodzić się z zabudową już istniejącą na terenie gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Tak więc, powstająca w sąsiedztwie zabudowanych działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określony został w rozporządzeniu wykonawczym do tej ustawy, tj. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...). Wydanie decyzji w trybie art. 61 cyt. ustawy każdorazowo winno być poprzedzone przeprowadzeniem analizy cech zabudowy i zagospodarowania teren, w zakresie spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Sposób przeprowadzenia tej analizy został określony w § 3 cyt. rozporządzenia. Zgodzić należy się – wbrew twierdzeniom zawartym w skardze – z oceną Sądu I instancji, że sposób przeprowadzenia tej analizy był wadliwy. Jest ona zbyt pobieżna i ogólnikowa, a nadto zawiera sprzeczne z zawartymi w niej ustaleniami wniosku. W obszarze analizowanym znajduje się kilkadziesiąt działek i jak ustalono w analizie dominuje na niej zabudowa jednorodzinna. Z punktu 2 analizy wynika natomiast, że na tym terenie istnieją jedynie pojedyncze przykłady zabudowy wielorodzinnej. Pomimo tego rodzaju ustalenia organ uznał jednakże, iż planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację cech i funkcji wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy. Zasadnie Sąd podniósł, że wskazane w analizie działki jako działki sąsiednie, zabudowane w sposób podobny do planowanej inwestycji nie tworzą urbanistycznej całości. Nadto dwie z nich (nr [...]) nie są dostępne z tej samej drogi publicznej. Trafnie też Sąd I instancji podniósł, że skoro z art. 61 ust. 1 cyt. ustawy wynika, iż nowa zabudowa winna być kontynuacją istniejącej zabudowy również w zakresie gabarytów i formy architektonicznej to zawarte w analizie ogólnikowe stwierdzenia dotyczące kilku budynków wielorodzinnych nie są wystarczające do stwierdzenia, że ww. warunek został spełniony. Podzielić należy również stanowisko Sądu I instancji, że nie został w sposób zgodny z treścią § 5 cyt. rozporządzenia wyznaczony wskaźnik powierzchni nowej zabudowy. Zasadą jest, że wskaźnik ten wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Ustęp 2 § 5 cyt. rozporządzenia dopuszcza wyjątek od tej zasady, ale wymaga aby z analizy wynikało dlaczego wskaźnik powierzchni nowej zabudowy wyznaczono inaczej i dlaczego zastosowano taką a nie inną metodę przy jego obliczaniu. Tego rodzaju wyjaśnień omawiana analiza nie zawiera. Zgodzić się także należy ze stanowiskiem Sądu i instancji, że ustalając szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy oparto się o dane dotyczące kilku wybranych działek, nie zawsze jej oznaczając. W sytuacji kiedy analiza wskazuje na sporadyczne występowanie dachów płaskich dopuszczenie w nowej zabudowie obok dachów spadzistych również dachów płaskich wymagało uzasadnienia. Nie został – jak trafnie podniósł Sąd I instancji także spełniony podstawowy dla wyniku nin. sprawy warunek przewidziany w art. 61 ust. 5 cyt. ustawy, a mianowicie dostęp do drogi publicznej. Zgodnie z art. 2 pkt 4 cyt. ustawy, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć: bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności gruntowej. W chwili wydawania zaskarżonej do sądu decyzji działka nr [...] nie miała dostępu do drogi publicznej. Zgodzić należy się ze stanowiskiem sądu, iż z mapy stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji wynika, iż od strony ul. K. działka jest zabudowana budynkami, które mają zostać zachowane. Z kolei na przejazd przez działkę nr [...] nie wyraziła zgody B. N.-F.. Nie sposób w tej sytuacji przyjąć jak to wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji istniał wystarczający dostęp do drogi publicznej od strony ul. K.. Poza sporem jest bowiem, że w tym okresie inwestor nie dysponował dojazdem od strony ul. B. Podzielić również należy stanowisko Sądu I instancji odnośnie niespełnienia wymogu zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5 cyt. ustawy. Wymieniony w pkt 3 ust. 1 art. 61 cyt. ustawy warunek jest spełniony jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Jest poza sporem, że przedmiotowe zamierzenie budowlane nie posiadało wystarczającego, istniejącego uzbrojenia terenu. Nie został również spełniony – co trafnie podniósł Sąd I instancji wynikający z art. 5 cyt. artykułu warunek zawarcia z właściwą jednostką stosownej umowy. Dołączone do akt pisma, na które powołuje się inwestor, dotyczą warunków przyłączenia do miejskiej sieci kanalizacyjnej i nie stanowią umowy przyrzeczenia wykonania uzbrojenia. Już tylko z powodu niespełnienia dwóch ostatnich wymogów określonych w art. 61 ust. 1 zaskarżone do sądu decyzje nie mogły się ostać. Podzielić też należy stanowisko Sądu I instancji w kwestii ewentualnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 cyt. ustawy. W sytuacji podjęcia przez Radę Miasta Krakowa uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], organy rozpatrujące wniosek o wydanie na podstawie art. 61 cyt. ustawy decyzji o warunkach zabudowy na terenie objętym ww. uchwałą miały obowiązek rozważyć możliwość zawieszenia postępowania w trybie art. 62 ust. 1 cyt. ustawy. Ewentualna sprzeczność postanowień decyzji z projektowanymi ustaleniami planu winna przemawiać za zawieszeniem postępowania. Skoro więc, mimo iż skarżący w toku postępowania administracyjnego podnosili tego rodzaju zarzuty organ odwoławczy pomijając je naruszył tym samym art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 62 ust. 1 cyt. ustawy. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznając zarzuty skargi kasacyjnej na nieusprawiedliwione na zasadzie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.