IV SA/Wa 1134/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2007 roku sprawy ze skargi Z. R. właściciela P. z siedzibą w Z. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia (...) kwietnia 2007 r. nr (...) w przedmiocie kary pieniężnej biegnącej za naruszenie warunków decyzji na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów. I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia (...) kwietnia 2007r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu odwołania Z. R. prowadzącego jednoosobową działalność gospodarczą pod nazwą P. z siedzibą w Z. od decyzji Wielkopolskiego Inspektora Ochrony Środowiska w P. z dnia (...) stycznia 2007r, ustalającej wymiar kary biegnącej za naruszenie warunków decyzji na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zaskarżoną decyzję wydano w następujących okolicznościach faktycznych: Decyzją z dnia (...) sierpnia 2006r. Starosta G., po rozpatrzeniu wniosku Z. R. o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów, zezwolił wnioskodawcy na prowadzenie działalności gospodarczej we wnioskowanym zakresie. W decyzji określił m.in. rodzaje odpadów przewidywanych do zbierania (w tym odpady o kodzie 16 0106 -inne kwasy) oraz miejsce i sposób ich magazynowania. Postanowił m.in., że odpady niebezpieczne będą magazynowane w przeznaczonych do tego odpowiednich pojemnikach (pkt 3 lit. b decyzji). Magazynowanie wszelkich odpadów następować będzie na ogrodzonym, utwardzonym placu do którego magazynujący odpady posiadać będzie tytuł prawny (pkt 3 lit. a i d decyzji) w sposób chroniący je przed namakaniem i rozwiewaniem (pkt 3 lit c decyzji). W dniach (...).09, (...).09 i (...).09. 2006r. w P. została przeprowadzona kontrola w zakresie gospodarowania odpadami. Kontrolujący - Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w P. stwierdził magazynowanie odpadów o kodzie 06 01 06 - inne kwasy z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu na prowadzenie działalności gospodarczej. Zarzucając przedsiębiorcy wadliwość magazynowania tego odpadu, stwierdził, że odpad nie był magazynowany na ogrodzonym placu w przeznaczonych do tego pojemnikach, nie został zabezpieczony przed rozwiewaniem i namakaniem oraz nie był magazynowany na terenie, do którego wytwarzający odpad posiada tytuł prawny. W konsekwencji pismem z dnia (...) października 2006r. zawiadomił przedsiębiorcę o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie warunków prowadzenia działalności gospodarczej, określonych w decyzji z dnia (...) sierpnia 2006r. Postępowanie zostało zakończone wydaniem przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska decyzji z dnia (...) stycznia 2007r. ustalającej P karę biegnącą w wysokości 18.545,80 zł za dobę, począwszy od dnia (...) września 2006r. Rozstrzygnięcie to zostało podtrzymane przez organ odwoławczy, który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że kara biegnąca wymierzona została prawidłowo, zgodnie z odpowiednimi przepisami ustawy dnia 27 kwietnia 2001 r. -Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). W ocenie organu odwoławczego w sytuacji, gdy odwołujący nie przedstawił dowodów świadczących o zmianie klasyfikacji odpadu przez wytwórcę, nie było podstaw do uwzględnienia jego zarzutu, jakoby magazynowany odpad nie był odpadem niebezpiecznym o kodzie 06 01 06* - inne kwasy. Organ nie podzielił stanowiska strony, zgodnie z którym towar którego magazynowanie zakwestionowano, oznaczony jest kodem 06 01 06 - bez gwiazdki, a w związku z tym nie zachodziła konieczność jego magazynowania z zachowaniem odpowiednich wymogów, ponieważ wymóg magazynowania odpadów w pojemniku dotyczył tylko odpadów niebezpiecznych. W ocenie organu brak było także podstaw do uznania, że odpady takie jak żużle, popiół, fosfogipsy nie musiały być zabezpieczone przed rozwiewaniem i namakaniem. Z. R. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi podniósł m.in., że orzekające w sprawie organy nie wywiązały się z obowiązku ustalenia stanu faktycznego sprawy w sposób nie budzący wątpliwości. Zarzucił organom, że w postępowaniu o wymierzenie kary administracyjnej nie uwzględniły wyników badań laboratoryjnych, które jednoznacznie stwierdzały, że magazynowany odpad nie posiada właściwości i cech towaru niebezpiecznego. Bierność organów w toku postępowania wyrażała się także - zdaniem skarżącego - w pominięciu faktu nieprawidłowego zakwalifikowania spornych odpadów przez ich wytwórcę. Główny Inspektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi podniósł, że w przypadku stwierdzenia naruszenia warunków prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie magazynowania odpadów wymierzenie kary administracyjnej na podstawie przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska jest obligatoryjne. Organ nie podzielił twierdzenia strony, jakoby magazynowany odpad nie posiadał cech odpadu niebezpiecznego. Stwierdził, że rodzaj magazynowanego odpadu ustalono na podstawie kart przekazania odpadu podpisanych przez wywrócę odpadu i odbiorcę oraz na podstawie karty ewidencji odpadu. Zdaniem Głównego Inspektora Ochrony Środowiska opinia przedłożona przez stronę nie daje podstaw do zamiany kwalifikacji spornych odpadów, a w konsekwencji nie można skutecznie zarzucić organom ustalenie stanu faktycznego sprawy w sposób budzący wątpliwości. Na rozprawie w dniu (...) października 2007r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty skargi. Podkreślił, że sporny odpad został oznaczony kodem 30 lat temu, a jego zmiana nie została przez wytwórcę dokonana z uwagi na obawę utraty dotacji z Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Według art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będą jednak związany zarzutami i wnioskami skarżącego. Uwzględnia więc z urzędu naruszenia prawa, których nie dostrzegła strona wnosząca skargę. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w stosunku do określonego podmiotu praw i obowiązków. Niewątpliwie sankcja o charakterze finansowym wynikająca z decyzji powinna być możliwa do wyegzekwowania w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W świetle art. 107 § 1 k.p.a. decyzja administracyjna musi określać strony postępowania będące podmiotem praw i obowiązków wynikających z decyzji. Stronami postępowania, o ile, jak w rozpatrywanej sprawie, nie chodzi o jednostki organizacyjne państwowe, samorządowe lub organizacje społeczne, mogą być wyłącznie osoby prawne lub osoby fizyczne (art. 29 k.p.a.). W poddanej kontroli Sądu sprawie, w świetle art. 29 k.p.a., stroną- adresatem praw i obowiązków - jest Z. R. Prowadzenie przez niego jednoosobowej działalności gospodarczej pod nazwą P. – Z. R. nie oznacza, że rozstrzygnięcia administracyjne winny być kierowane w stosunku do prowadzonej przez niego firmy, jako nie mającej podmiotowości prawnej w rozumieniu art. 29 k.p.a. Firma jest bowiem jedynie oznaczeniem przedsiębiorcy (art. 432 § 1 i art. 434 k.c). Zatem decyzja administracyjna powinna być skierowana do Z. R. jako właściciela wskazanego przedsiębiorstwa. Nieprawidłowego określenia strony postępowania przez organ I instancji nie dostrzegł organ odwoławczy, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję. Tymczasem nieprecyzyjne określenie strony postępowania może mieć wpływ na wynik sprawy, z uwagi na przeszkody jakie może spotkać ewentualna egzekucja obowiązków wynikających z decyzji. Stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania w zakresie obowiązku precyzyjnego oznaczenia jego strony w decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.) musiało prowadzić do uchylenia przez Sąd decyzji organów obu instancji. Okoliczność ta nie stanowi natomiast, w ocenie Sądu, w przypadku skierowania decyzji do podmiotu nie będącego stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), co obligowałoby Sąd do stwierdzenia nieważności decyzji obu organów (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), gdyż decyzje te nie zostały w tym przypadku skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie, lecz jedynie niewłaściwie określono adresata decyzji. Obowiązek ścisłej interpretacji przepisów dotyczących nieważności decyzji, jako wyjątku od zasady trwałości decyzji ostatecznej, wyklucza przyjęcie zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Niezależnie od podniesionej kwestii przypomnieć należy, iż organy administracyjne obowiązane są w toku prowadzonego postępowania do jak najpełniejszego zebrania i oceny materiału dowodowego W toku ponownego rozpatrywania sprawy organy administracji publicznej winny zatem ocenić, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny, a stan faktyczny będący podstawą rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. Dopiero wówczas dokona oceny, czy skarżący magazynując zakwestionowane przez organ odpady naruszył warunki ustalone w decyzji wydanej przez starostę. W szczególności rozważenia wymaga, czy nie jest przedwczesnym uznanie -w świetle spornego stanu faktycznego - że przedmiot magazynowania stanowił odpad niebezpieczny oznaczony kodem 16 01 06 - inne kwasy, a w konsekwencji, że jego magazynowanie poza ogrodzonym placem i w nieprzeznaczonych do tego pojemnikach, bez zabezpieczenia przed rozwiewaniem i namakaniem, stanowi naruszenie ustalonych w decyzji warunków prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego. Skarżący wywiódł bowiem, że sporny odpad jest odpadem innym niż niebezpieczny. Zarzucił organom niewyjaśnianie stanu faktycznego sprawy poprzez nieustalenie składu chemicznego i właściwości spornych odpadów umieszczonych na składowisku, co skutkowało - zdaniem strony - niewłaściwą klasyfikacją tych odpadów. Zauważyć należy, że strona, już w postępowaniu przed organem I instancji kwestionowała ustalenia faktyczne dokonane w trakcie kontroli odnośnie rodzajów składowanych odpadów. Twierdzenia strony, jakoby sporne odpady nie posiadały cech odpadów zakwalifikowanych do "innych kwasów" nie spotkały się z żadną reakcją organów. W szczególności nie odniosły się one do przedstawionych przez stronę opinii i klasyfikacji odpadów sporządzonych przez prof. dr hab. W. U. z Uniwersytetu (...), z których wynikało, że odpad ten nie posiada składników i właściwości odpadu niebezpiecznego. Uzasadnienia dla postawy organów nie można poszukiwać w treści rozporządzenia Ministra środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów. Z faktu, iż obowiązek prawidłowej identyfikacji, a następnie klasyfikacji odpadów należy do ich wytwórcy nie można bowiem wywodzić, że zmiana klasyfikacji odpadów może nastąpić tylko na podstawie przedłożonych przez stronę dokumentów świadczących o zmianie klasyfikacji odpadów przez wytwórcę. Regułą obowiązującą w procedurze administracyjnej, różną od obowiązującej w sprawach cywilnych (art. 6 k.c.) jest to, że ciężar udowodnienia faktów istotnych spoczywa na organie administracyjnym. Wiąże się to z istotą postępowania administracyjnego, na etapie którego organ administracji publicznej nie jest strona, lecz organem władczym. W tej sytuacji powołanie jako podstawy ustaleń do wydania decyzji wyłącznie kart przekazania odpadu podpisanych przez wytwórcę odpadu i przez odbiorcę (stronę) oraz karty ewidencji odpadu, bez przeprowadzenia z urzędu badania laboratoryjnego nie można uznać za dopuszczalne, w sytuacji gdy z wyjaśnień skarżącego złożonych na rozprawie wynika, iż sporny odpad, który powstał przed 30 laty , utracił właściwości kwalifikujące go ówcześnie do uznania za niebezpieczny i nadania mu odpowiedniego kodu 06 01 06 * - inne kwasy. Nadto skarżący oświadczył, iż odpad ten wykorzystywany jest przez jego firmę do wyprodukowania syntetycznego tworzywa do rekultywacji terenów zdegradowanych oraz do produkcji cegły przez inną firmę - Cegielnie "M.". Powyższe może zatem wskazywać, iż istotnie odpad ten nie posiadał już cech właściwych dla odpadów niebezpiecznych. W tych okolicznościach rzeczą organów administracyjnych przed wydaniem decyzji było przeprowadzić analizę chemiczną wskazanego odpadu w celu jednoznacznego ustalenia czy sporny odpad nadal posiadał cechy odpadu niebezpiecznego o kodzie 06 01 06* - inne odpady. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy powinny wziąć pod uwagę wytyczne przedstawione przez Sąd w niniejszym wyroku. Aby nie narazić się na uchybienie wymaganiom art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. organy rozważą także, czy ustalenie rodzaju składowanych odpadów zostało dokonane w oparciu nie budzący wątpliwości stan faktyczny sprawy i prawidłowo uzasadnione. Z tych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.