II OSK 1117/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2009 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E .M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1610/07 w sprawie ze skargi M. H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: odrzucić skargę kasacyjną. Wyrokiem z 17 stycznia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę M. H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2007 r., uchylił tą decyzję, stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu i przyznał ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata B. M. 305 zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że sprawa, w której wniesiono skargę dotyczyła stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia z [...] marca 2000 r. o zezwoleniu M. H. na wznowienie robót budowlanych, wydanej na podstawie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego po wykonaniu obowiązków nałożonych decyzją tego organu z [...] grudnia 1999 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji na wniosek E. M., decyzją z [...] czerwca 2007 r. odmówił stwierdzenia nieważności. Z kolei Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając odwołanie E. M., decyzją z [...] lipca 2007 r. uchylił decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2000 r. i stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia z [...] marca 2000 r. Podstawą prawną stwierdzenia nieważności było, jak przyjęto, rażące naruszenie art. 51 Prawa budowlanego, polegające na tym, że decyzję tą wydano z przekroczeniem dwumiesięcznego terminu przewidzianego w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, liczonego od wydania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia o wstrzymaniu robót budowlanych, które zostało wydane w dniu [...] listopada 1999 r. Uwzględniając skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że dwumiesięczny termin do wydania decyzji został zachowany, gdyż w tym czasie wydano decyzję z [...] grudnia 1999 r. o nałożeniu na M. H. określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W tych okolicznościach sprawy skargę kasacyjną wniosła E. M.. W skardze kasacyjnej, sporządzonej przez adwokata, wskazano, że wnosi się ją na podstawie art. 174 do 176 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 stycznia 2008 r., zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania albo o "zmianę" tego wyroku "w ten sposób, że utrzymuje (się) w mocy decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. ( i ) oddala odwołanie M. H.." Podstawy skargi kasacyjnej przytoczono następująco. "Podstawa kasacji. Artykułu 174 punktu 1 ppsa. Naruszenie przepisów (prawa) materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe jego zastosowanie a to przepisów ustawy prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 DZ.U. nr 89 poz. 414 ze zm. Artykułu 14 do 18 polegające na uznaniu, że wszelkie czynności M. H. związane z wykonaniem robót budowlanych na spornym obiekcie – domu mieszkalnym od daty wydania ostatniej decyzji są czynnościami, które znajdują oparcie w przepisach prawa budowlanego, mimo że inwestor M. H. podjął działania samowolnie bez żadnej decyzji pozytywnej w tym przedmiocie (ewentualnie) wykonanie roboty jako samowola budowlana są sprzeczne z warunkami technicznymi jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie." Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w ocenie jej autora uchylenie zaskarżonym wyrokiem decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powoduje zaakceptowanie samowoli budowlanej, której dopuścił się M. H.. Zdaniem autora skargi kasacyjnej obiekt budowlany wybudowany przez M. H. winien być rozebrany, gdyż został wybudowany wbrew zasadom opisanym w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przy czym w całym uzasadnieniu nie wskazano ani razu konkretnego przepisu powołanego rozporządzenia. Wynika jedynie z tego uzasadnienia, że naruszenie przepisów powołanego rozporządzenia dotyczy "wszelkich norm technicznych w odniesieniu do" wysokości budynku i odległości od nieruchomości sąsiedniej oraz "rozłożenia i usytuowania otworów okiennych po stronie elewacji zachodniej". Wskazano, jako zasługujące na szczególną uwagę, że od strony nieruchomości i budynku E. M. w ścianie szczytowej budynku znajduje się siedem "niesymetrycznie różnych otworów okiennych od pomieszczeń mieszkalnych i użytkowych". Wskazano też, że naruszeniem warunków technicznych jest zezwolenie na wybudowanie budynku o wysokości ponad 12 metrów i zbliżenie ściany na odległość 3 m od granicy działki. W końcu stwierdzono, że opisane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej "rażące naruszenie norm przepisów prawa budowlanego oraz rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. wywołuje konieczność w ostatecznym efekcie wydania decyzji o rozebraniu budynku. Naruszenie bowiem norm prawa budowlanego jest tak rażące, że utrzymanie takiego obiektu jest niedopuszczalne i stanowi zagrożenie dla normalnego użytkowania budynków położonych na działkach sąsiednich." Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega odrzuceniu, ponieważ nie spełnia wymogów przewidzianych w przepisach prawa. Zgodnie z art. 176 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Oznaczenie zaskarżonego orzeczenia, wskazanie, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia, oznaczenie zakresu żądanego uchylenia lub zmiany to istotne elementy skargi kasacyjnej, właściwe tylko temu pismu procesowemu, których braku nie można usunąć w trybie właściwym do usuwania braków formalnych, co powoduje, że pozbawiona jednego z tych elementów skarga kasacyjna, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu na podstawie art. 178 lub art. 180 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podstawy skargi kasacyjnej wymieniono w art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawy skargi kasacyjnej to jeden z elementów określających granice skargi kasacyjnej, którymi sąd drugiej instancji, w myśl art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest związany. Formułując podstawy skargi kasacyjnej należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, które w ocenie skarżącego zostały naruszone. Bez wskazania konkretnych przepisów prawa nie można mówić o prawidłowo przytoczonych podstawach kasacyjnych. W rozpoznawanej sprawie wnoszący skargę kasacyjną, przytaczając podstawy skargi kasacyjnej wskazał artykuły od 14 do 18 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Dodatkowo w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano, bez wskazania konkretnych przepisów, rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Takie sformułowanie podstaw skargi kasacyjnej uznać należy za nieodpowiadające wymogom art. 176 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazanie jedynie tytułu aktu prawnego, bez przytoczenia konkretnych przepisów tego aktu, nie spełnia wymogu przytoczenia podstaw skargi kasacyjnej. Nie spełnia tego wymogu także wskazanie zakresu przepisów z oznaczonego aktu prawnego. Takie przytoczenie podstaw skargi kasacyjnej wybór rzeczywistej podstawy skargi kasacyjnej przenosiłoby na Naczelny Sąd Administracyjny. Szczególnie w takiej sytuacji, jaka występuje w rozpoznawanej sprawie, w której zakresowo wskazane przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane prima facie pozostają bez żadnego związku ze sprawą (art. 14, art. 15, art. 16 dotyczą uprawnień budowlanych, w art. 18 określono uczestników procesu budowlanego, zaś w art. 18 obowiązki inwestora). Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 180 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną odrzucił.