V SA/Wa 1027/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia WSA - Jolanta Bożek (spr.), Asesor Sądowy WSA - Joanna Gierak, Protokolant - Beata Zborowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2007 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2007 r. o numerze [...]. Pismem z dnia 19 listopada 2004 r. K. B. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu składek. Wniosek o umorzenie umotywował trudną sytuacja materialną. Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. oraz art. 32 ustawy z 13 października o systemie ubezpieczeń społecznych [(Dz. U. Nr 13, poz. 887 ze zm.) – dalej u.s.u.s.] odmówił umorzenia zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w kwotach wskazanych w decyzji. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, orzekający w wyniku złożenia przez zobowiązanego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzję tą zobowiązany zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 29 września 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 2068/05 stwierdził jej nieważność. Uzasadniając rozstrzygnięcie tej treści Sąd wskazał w uzasadnieniu wyroku, że decyzję w drugiej instancji Prezes ZUS wydał z naruszeniem przepisów o właściwości. Jako organ właściwy do ponownego rozpatrzenia sprawy umorzenia należności z tytułu składek Sąd wskazał Ministra Polityki Społecznej. Postanowieniem z [...] lutego 2006 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej przekazał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organowi właściwemu na podstawie zmienionego art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2005 r., której nieważność została stwierdzona wyrokiem Sądu z dnia 29 września 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 2068/05. Decyzję powyższą skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie w całości i o umorzenie zaległych składek. W uzasadnieniu skargi podniósł, że sytuacja materialna jego rodziny jest bardzo ciężka. Stwierdził, że żyje na granicy ubóstwa, a niewielki dochód uzyskiwany z prowadzonej działalności gospodarczej nie wystarcza nawet na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Podkreślił ponadto, że jego sytuacja finansowa i rodzinna nie daje żadnej możliwości spłaty zaległych składek. Odnosząc się do stanowiska organu jakoby jego zła sytuacja materialna miała charakter przejściowy, skarżący stwierdził, że argumentacja taka jest błędna i nieracjonalna. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, poinformował jednocześnie, że decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] uchylił zaskarżoną przez skarżącego decyzję z dnia [...] października 2006 r. nr [...] oraz utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Uprawnienia Sądu określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd doszedł jednak do tego przekonania z innych przyczyn niż w niej podniesione. Podkreślić na wstępie należy, iż Sąd nie ma kompetencji do zmiany merytorycznej wydanego przez organ, a następnie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Bada jedynie, czy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania lub niewłaściwej wykładni przepisu materialnoprawnego. W tym kontekście, zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd ma obowiązek zastosować wszelkie przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi natomiast, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosując powyższe zasady aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 p.p.s.a.). Badając prawidłowość zaskarżonej decyzji administracyjnej Sąd zwrócił uwagę na to, że utrzymała ona w mocy decyzję, której nieważność wcześniej stwierdził sąd administracyjny. Zatem decyzja ta na podstawie prawomocnego już wyroku sądu została wyeliminowana z obrotu prawnego. W obrocie prawnym pozostała jedynie decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] i jedynie tą decyzję – od której skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy – Prezes ZUS mógł ewentualnie utrzymać w mocy, lub też wydać inne rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej k.p.a. W ocenie Sądu Prezes ZUS wydając decyzję, utrzymującą w mocy decyzję, której nieważność wcześniej stwierdzono wyrokiem sądu naruszył art. 153 p.p.s.a., na mocy którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Naruszenie przez organ administracji publicznej ww. przepisu powoduje – w razie złożenia skargi – konieczność uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji. Regulacja przewidziana w art. 153 p.p.s.a. stanowi gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej związania orzeczeniem sądu. Uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych jest konieczne już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu. Bez ścisłego stosowania omawianego przepisu trudno byłoby zresztą zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji - por. wyr. k NSA z 21 października 1999 r., IV SA 1681/97 (niepubl.). Należy zaznaczyć, że orzekając Sąd jest związany granicami danej sprawy. Granice te w znaczeniu materialno-prawnym wyznacza wniosek zobowiązanego z tytułu składek o umorzenie należności i decyzja będąca przedmiotem jego skargi do sądu administracyjnego. Jednakże w niniejszej sprawie – jak wskazano powyżej – organ po wydaniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu skargi do Sądu wydał jeszcze jedno rozstrzygnięcie (decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r.), które również należało objąć granicami tejże sprawy. W ocenie Sądu wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r. Prezes ZUS nie działał w trybie autokontroli zgodnie z art. 54 §3 p.p.s.a. Na mocy tego przepisu organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Jedynie w tym trybie Prezes ZUS mógł wyeliminować z obrotu prawnego swoją błędną decyzję z dnia [...] października 2006 r. W rozstrzygnięciu z [...] stycznia 2007 r. nie ma jednak mowy o uwzględnieniu skargi w całości. Uwzględnienie takie oznacza bowiem skorygowanie zaskarżonego działania lub bezczynności wyłącznie w kierunku pożądanym przez skarżącego i w całości powinno być zgodne z żądaniem zawartym w skardze. Decyzja wydana w trybie art. 54 §3 p.p.s.a. może tylko zadośćuczynić skardze, nie może natomiast przynieść skutku w postaci powrotu sprawy na drogę administracyjno - prawną, bo tę możliwość wykluczyło przekazanie sprawy do sądu. Zakres możliwości służących organowi administracji na podstawie tego przepisu (kompetencja) jest zatem zdeterminowany interesem skarżącego ujawnionym w treści skargi (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 czerwca 2005 r. VII SA/Wa 319/2005). Rozstrzygając ponownie Prezes ZUS winien uwzględnić całość zgromadzonego i uzupełnionego w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a następnie na podstawie całego materiału dowodowego dokonać oceny poszczególnych dowodów i ustalić w ten sposób stan faktyczny w sprawie, kierując się przy tym normą prawa materialnego mającą tu zastosowanie i wyznaczającą zakres tego postępowania. W tym celu winien więc ustalić wysokość dochodu strony, jej oszczędności, majątek, a także jej niezbędne wydatki, w tym na leczenie i leki, oraz jeżeli uzna to za konieczne ogólną sytuację ekonomiczną rodziny wnioskodawcy. Ustalając, iż dochód strony pozwala na spłatę zadłużenia, organ winien to w odpowiedni i przekonywujący sposób uzasadnić, podając dowody, w oparciu o które poczynił takie ustalenia. Winien też odnieść się do złożonych przez stronę dokumentów. Jeżeli uzna, iż dokumenty te są niewystarczające, ma obowiązek podjąć wszelkie kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia spraw. Ciężar dowodu na mocy art. 77 k.p.a. obciąża organ administracyjny. W sytuacji, gdy strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić, poprzez chociażby wezwanie strony do uzupełnienia swojego wniosku o konkretne dowody. Organ winien też wziąć pod uwagę argumentację przedstawianą przez stronę w kierowanej do organu korespondencji i w sposób zrozumiały dla strony odnieść się do niej. Powyższe musi znaleźć swoje odbicie w uzasadnieniu decyzji, w którym organ ma obowiązek wskazać wszystkie dowody występujące w sprawie, zarówno te, na których się oparł, jak i te, którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, podając przy tym przyczyny ich nieuwzględnienia. Uzasadnienie winno zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, nawet wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę, a także wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisu prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie, tak aby strona nie miała wątpliwości co do zasadności wydanego rozstrzygnięcia. Sąd przypomina także, iż obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest zapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Nadto, stosownie do treści art. 9 k.p.a., organ winien mieć na względzie, iż do jego obowiązków należy wyczerpujące i należyte informowanie stron postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem tego postępowania administracyjnego. Organ jest obowiązany czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Strona winna więc być doinformowana przez organ o jej obecnej sytuacji, jej prawach i obowiązkach w postępowaniu, wszczętym jej wnioskiem o umorzenie należności, oraz o zakresie tego postępowania. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 134 i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.