II FSK 544/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Bogucki, Sędziowie: NSA Grzegorz Borkowski (sprawozdawca), WSA del. Sławomir Presnarowicz, Protokolant Paweł Koluch, po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2008 r. sygn. akt I SA/Po 1360/07 w sprawie ze skargi M. J. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w P. z dnia 9 lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania zarzutów na prowadzenie postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną. I. Stan sprawy przedstawiał się następująco: 1. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w O. wszczął postępowanie egzekucyjne w stosunku do majątku M.J. na podstawie wystawionego w dniu 30 kwietnia 2007 r. przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. Inspektorat w R. - tytułu, obejmującego należność z tytułu niezapłaconej składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za marzec 1999 r. w kwocie należności głównej 19,80 zł. Realizując wyżej opisany tytuł wykonawczy organ egzekucyjny zawiadomieniem z dnia 30 kwietnia 2007r. dokonał zajęcia prawa majątkowego stanowiącego wynagrodzenie u dłużnika zajętej wierzytelności będącego pracodawcą. Kopia zawiadomienia wraz z odpisem tytułu wykonawczego została doręczona zobowiązanemu w dniu 14 maja 2007r. 2. Pismem z dnia 17 maja 2007r. M.J. złożył zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego kwestionując istnienie przedmiotowej zaległości oraz zarzucając niespełnienie wymagań określonych w art. 27 § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r., o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez nie dołączenie do tytułu wykonawczego dowodu doręczenia upomnienia. W uzasadnieniu zarzutów podniósł, że należność objęta tytułem wykonawczym została zapłacona w terminie. Pracownik ZUS protokołem z dnia 09 czerwca 2000 r. potwierdził uregulowanie w całości składek ubezpieczeniowych za rok 1999 r. 3. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. Inspektorat w R., wydał w dniu 01 czerwca 2007r. postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela orzekając o nie uznaniu wniesionych przez zobowiązanego zarzutów i nie wyrażając zgody na umorzenie postępowania egzekucyjnego. 4. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w O. postanowieniem z dnia 8 czerwca 2007 r. odmówił uznania zarzutów wniesionych przez zobowiązanego oraz odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. 5. Postanowieniem z dnia 09 lipca 2007 r. Dyrektor Izby Skarbowej w P. po rozpoznaniu zażalenia zobowiązanego uchylił zaskarżone postanowienie Dyrektora Oddziału z dnia 08 czerwca 2007 r. w części dotyczącej odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego i w tym zakresie umorzył postępowanie administracyjne pierwszej instancji, a w pozostałej części utrzymał postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia Dyrektor Izby Skarbowej wyjaśnił, że zgodnie z zasadą określoną w art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1 i pkt 10 cytowanej ustawy organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu ostatecznego stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów. Z tym, że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1 - 5 ustawy, wypowiedź taka jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Wierzyciel potwierdził istnienie zobowiązania w wydanym przez siebie postanowieniu z dnia 1 czerwca 2007 r. Stanowisko takie jest w tym zakresie dla organu egzekucyjnego wiążące. Odnosząc się natomiast do zarzutu zobowiązanego dotyczącego nie dołączenia do przedmiotowego tytułu wykonawczego dowodu doręczenia upomnienia, Dyrektor Izby Skarbowej stwierdził, że upomnienie z dnia 15 marca 2007 r. zawierające wezwanie do zapłaty należności z tytułu składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres m.in. marca 1999 r. w kwocie 19,80 zł zostało w sposób skuteczny doręczone zobowiązanemu w dniu 26 marca 2007 r. 6. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący wniósł o uchylenie wyżej opisanego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej zarzucając mu obrazę art. 34 ust. 4 oraz art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, mającą istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez odmowę umorzenia postępowania egzekucyjnego pomimo wykazania przez zobowiązanego nieistnienia przedmiotowego obowiązku. 7. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanawianie Dyrektora Oddziału ZUS, a także postanowienie ZUS Oddział w O. Inspektorat w R. z dnia 1 czerwca 2007 r. Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, powodujących wadliwość wydanych rozstrzygnięć, która wymagała ich wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że przedmiotem postępowania pozostaje ocena zasadności zarzutów wniesionych przez M.J. na postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w O. na podstawie własnego tytułu wykonawczego obejmującego należność z tytułu niezapłaconej składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W zarzutach zobowiązany kwestionuje istnienie przedmiotowej zaległości oraz stawia zarzut niespełnienia wymagań określonych w art. 27 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji tj. nie dołączenie do tytułu wykonawczego dowodu doręczenia upomnienia. Podstawą zarzutów pozostają wiec wykonanie obowiązku i niespełnienie wymogów określonych w art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Sąd wojewódzki powołał się na uchwałę NSA z dnia 25 czerwca 2007 r., sygn. akt I FPS 4/06, w której wskazano, iż wydanie postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, o których mowa w art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w przypadku gdy wierzycielem jest Skarb Państwa, reprezentowany przez kierownika statio fisci naczelnika urzędu skarbowego, który jest jednocześnie organem egzekucyjnym, uznać należy za bezprzedmiotowe. W sytuacji, gdy organem egzekucyjnym jest Dyrektor oddziału ZUS, procedowanie w trybie art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji było bezprzedmiotowe, skoro ZUS, jako państwowa osoba prawna o jednolitej organizacji był zarówno wierzycielem jak i organem egzekucyjnym. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów: egzekucyjnego i odwoławczego, które nie rozpoznały sprawy merytorycznie, a jedynie stosując art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym - oparły się na stanowisku wierzyciela, a także postanowienie wyrażające stanowisko wierzyciela, zostały wydane w wyniku przeprowadzenia postępowania, które było bezprzedmiotowe. Powyższe stanowiło naruszenie przepisu art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ egzekucyjny zobowiązany będzie do merytorycznego rozpatrzenia zarzutów zobowiązanego i zajęcia w tym przedmiocie stanowiska w wydanym postanowieniu w sprawie zgłoszonych zarzutów, bez odwoływania się do stanowiska wierzyciela. W przypadku ewentualnego zażalenia, kontroli merytorycznej wniesionych zarzutów dokona również organ odwoławczy. 8. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Izby Skarbowej w P., zaskarżył go w całości, zarzucając: - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30.08.2002 o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa) w związku z art. 34 § 1 ustawy z dnia 17.6.1967 r. (tekst. Dz.U. z 2005 nr 229 poz. 1954 ze zm.) poprzez jego błędną interpretację polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, iż przewidziany tym przepisem obowiązek uzyskania przez organ egzekucyjny stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych przez zobowiązanego zarzutów i wiążący charakter tego stanowiska, są bezprzedmiotowe w sytuacji gdy wierzycielem jest zakład ubezpieczeń społecznych będący jednocześnie organem egzekucyjnym; - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ppsa w związku z art. 6 i 8 kodeksu postępowania administracyjnego przez nieuzasadnione zarzucanie organowi wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem obowiązującego prawa oraz z naruszeniem zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywatela do organów Państwa; - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 ppsa poprzez niespełnienie wymogów przewidzianych w tym przepisie, a w szczególności brak ustosunkowania się Sądu do wszystkich argumentów organu zawartych w postanowieniu oraz w odpowiedzi na skargę oraz zobowiązanie organu do merytorycznego rozpatrzenia zarzutów zobowiązanego w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, co nie będzie mogło być wykonane z powodu braku podstaw prawnych do takich działań. Wskazując na powyższe podstawy wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów sądowych w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zastosowanie przywołanej uchwały NSA do istniejące w sprawie stanu faktycznego nie jest trafne. O ile dokonana w uchwale wykładnia funkcjonalna i celowościowa ma swoje ratio legis w sytuacji gdy wierzycielem i organem egzekucyjnym jest jednocześnie naczelnik urzędu skarbowego, to stosowanie tej tezy do każdego wierzyciela który jest równocześnie organem egzekucyjnym, skutkowałoby naruszeniem przepisów prawa obowiązujących w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W zaskarżonym wyroku Sąd dokonał błędnej interpretacji i art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uznając, iż w sytuacji gdy organem egzekucyjnym jest zakład ubezpieczeń społecznych, procedowanie w trybie określonym tym przepisem było bezprzedmiotowe, skoro ZUS był zarówno wierzycielem jak i organem egzekucyjnym. Skarżący nie mógł podważyć wypowiedzi wierzyciela, gdyż musiałby przeprowadzić pełną kontrole zasadności i wymagalności obowiązków objętych tytułami wykonawczymi, do czego żadnym przepisem nie jest uprawniony. Organ orzekałby wówczas o meritum sprawy a to należy do organu wystawiającego tytuł wykonawczy. Badanie tytułu wykonawczego w takiej sprawie jak niniejsza, może mieć charakter wyłącznie formalny tzn. może i powinno to badanie objąć ustalenie czy egzekucja ustalonego w tytule obowiązku jest dopuszczalna i czy tytuł jest prawidłowo wystawiony. Błędna wykładnia cyt. przepisu dokonana przez Sąd miała w sposób oczywisty wpływ na wynik sprawy, gdyby Sąd dokonał prawidłowej jego interpretacji tzn. zgodnie z treścią tego przepisu uznał, że organ był zobowiązany uzyskać stanowisko wierzyciela, niewątpliwie nie uchyliłby postanowienia z powodu wydania go w wyniku postępowania które ocenił jako bezprzedmiotowe. II. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Powyższa konstatacja odnosi się do wszystkich podniesionych w niej zarzutów. 1. Przy pierwszym – w kolejności przyjętej w skardze kasacyjnej – zarzucie należy zauważyć, że art. 34 § 1 ustawy "egzekucyjnej" ma charakter procesowy, w związku z czym winien być powiązany z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), a nie lit. a) ppsa. Bezprzedmiotowość uzyskania stanowiska wierzyciela przez organ egzekucyjny, przy tożsamości obu tych podmiotów (jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie) została wyjaśniona w przytoczonej w uzasadnieniu wyroku uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 25 czerwca 2007 r., sygn. akt I FPS 4/06. Wprawdzie uchwała taka wiąże w danej sprawie (art. 187 § 2 ppsa) jednakże podważenie wyrażonego w niej poglądu prawnego byłoby możliwe poprzez ponowne przedstawienie zagadnienia prawnego odpowiedniemu składowi, ale tylko w sytuacji gdy skład orzekający nie podziela stanowiska zajętego w uchwale (art. 269 § 1 ppsa). Z uzasadnienia wyroku wynika, że skład orzekający w pełni podziela to stanowisko, które jest również stanowiskiem składu orzekającego rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną. Wobec powyższego zarzut odnoszący się do bezprzedmiotowości wystąpienia do wierzyciela o zajęciu stanowiska nie mógł być uznany za uzasadniony. 2. Rozważając kolejny zarzut (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z art. 6 i 8 kpa) nie sposób nie zgodzić się z oceną sądu I instancji, że takie jak w rozpatrywane sprawie postępowanie administracyjne naruszało zasadę zaufania do organów państwa. Jakże bowiem inaczej ocenić sytuację, w której zobowiązany kwestionujący istnienie egzekwowanej należności (wobec jej uregulowania) korzysta z przysługującego mu środka prawnego (zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej), a organy egzekucyjne uchylają się od sprawdzenia zasadności zarzutu (czy uregulowano należność) powołując się na związanie stanowiskiem wierzyciela – będącego jednocześnie organem egzekucyjnym I instancji. Prowadzi to do oczywistego wniosku, że ochrona prawna zobowiązanego, przy zachowaniu pozorów legalności jest w rzeczywistości fikcyjna. W państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) taka sytuacja jest niedopuszczalna. 3. Oczywiście chybiony okazał się – w realiach rozpoznawanej sprawy – zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Z punktu widzenia wymogów określonych w tym przepisie uzasadnienie wyroku należy uznać za wręcz wzorcowe. Zarzut ten nie znalazł rozwinięcia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w szczególności przez wskazanie do jakich to istotnych argumentów organu Sąd się nie odniósł. Niezrozumiałym jest też powołanie się na brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrzenia zarzutów, co sprowadza się do oceny dowodu (który powinien przedstawić zobowiązany), że należność została uregulowana (co nie oznacza naruszenia zakresu badania zasadności obowiązku ustanowionego w art. 29 § 2 cyt. ustawy) oraz dowodu doręczenia upomnienia (który powinien znajdować się w aktach postępowania egzekucyjnego. 4. Mając powyższe na uwadze należało na podstawie art. 184 ppsa orzec jak w sentencji.