II SA/Łd 544/07

Dnia 15 października 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Asystent sędziego Jarosław Szkudlarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2007 roku sprawy ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w W. Filia w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżoną decyzję w punkcie 1 (pierwszym) i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatowego w S. z dnia [...] znak: [...] z punkcie 4 (czwartym) w części dotyczącej wskazania podmiotu na rzecz którego należy uiścić należność z tytuły przekształcenia prawa użytkowania wieczystego, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja w tej części nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w W. Filia w Ł. kwotę 2.642,00 (dwa tysiące sześćset czterdzieści dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. P., W. P., J. K., D. K., A. S., G. S., W. G., Z. B., M. B., T. K. i J. K. wystąpili z wnioskami o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego z prawo własności działek o nr ewidencyjnych 367/2-367/7, 371/5, 365/1, 366/1, 367/8, 368/1, 370/1, 371/19 o łącznej powierzchni 164,9560 ha, będących własnością Skarbu Państwa, stosownie do wskazanych udziałów. Następnie pismem z dnia 20 listopada 2006 roku wnioskodawcy wystąpili o rozłożenie opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na okres 10 lat. Decyzją z dnia [...] o znaku [...] Starosta [...] działając na podstawie art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 i ust. 2, art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości: - przekształcił prawo użytkowania wieczystego przysługujące M. i Z. B. w udziale 5/100, W. G. w udziale 4/100, T. i J. K. w udziale 10/100, D. i J. K. w udziale 63/100, J. i W. P. w udziale 16/100, A. i G. S. w udziale 2/100 nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, pozostającej w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa w prawo własności; - ustalił opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w wysokości 264.106 złotych; - rozłożył opłatę na 10 rat rocznych, płatnych w terminie do 30 czerwca każdego roku, począwszy od 2008 roku; - zobowiązał wnioskodawców do uiszczenia pierwszej raty w wysokości 26.410,60 złotych, w terminie 14 dni od dnia, kiedy decyzja stała się ostateczna na rachunek Starostwa Powiatowego w S.; oraz pozostałych rat w wysokości po 26.410,60 złotych w terminach, o których mowa wyżej, wyznaczając jednocześnie stosownie do udziałów wnioskodawców wysokość kwot pierwszej raty przypadających do zapłaty na poszczególnych wnioskodawców, Na zasadzie art. 107 § 4 kpa Starosta [...] odstąpił od uzasadnienia decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Agencja Nieruchomości Rolnych, Oddział Terenowy w W. Filia w Ł., wnosząc o zmianę punktu 4 decyzji jako sprzecznego z treścią art. 4 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W uzasadnieniu odwołania Agencja podniosła, iż decyzja dotyczy nieruchomości Skarbu Państwa pozostających w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa, w stosunku do których, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych powierzono Agencji Nieruchomości Rolnych. Wobec powyższego wpłata opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności powinna zostać dokonana na rachunek Agencji Nieruchomości Rolnych. Decyzją z dnia [...] o znaku [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w zakresie pkt 4 i orzekło o zobowiązaniu wnioskodawców do uiszczenia pierwszej raty w wysokości 26.410,60 złotych w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja staje się ostateczna oraz kolejnych rat w wysokości po 26.410,60 złotych w terminie wyznaczonym w pkt 3 decyzji, stwierdzając jednocześnie, iż za zobowiązanie z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego odpowiadają wszyscy współwłaściciele solidarnie, wpłaty należy dokonać na rachunek Starostwa Powiatowego w S.; w pozostałej części utrzymano decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż Agencja Nieruchomości Rolnych jest państwową osobą prawną i jako podmiot praw i obowiązków dysponuje wyodrębnionym przedmiotem stanowiącym Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa. Agencja wykonuje prawo własności i inne prawa rzeczowe na rzecz Państwa w stosunku do Zasobu, jednakże to Skarb Państwa jest nadal właścicielem nieruchomości tworzących Zasób. Organ II instancji zauważył, iż przepisy nie przyznają Agencji Nieruchomości Rolnych kompetencji w zakresie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości należących do Skarbu Państwa, gdyż zadanie to należy zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności do właściwości starosty. Do dochodów powiatu należy 25% należnej opłaty, zaś pozostała część stanowi dochód budżetu państwa. Nie ma zatem podstaw, zdaniem Kolegium, do twierdzenia, że opłata z tytułu przekształcenia stanowi przychód Agencji Nieruchomości Rolnych. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Agencja Nieruchomości Rolnych wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...]. W uzasadnieniu skargi podniesiono zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy o przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca wskazała, iż organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty [...] jest wojewoda, bowiem zgodnie z art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej jest wojewoda. Ponadto, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o przekształceniu (...) opłata za przekształcenie użytkowania wieczystego należna jest dotychczasowemu właścicielowi. Skoro przekształcenie dotyczy nieruchomości pozostającej w zasobach Własności Rolnej Skarbu Państwa, a wykonywanie prawa własności powierzono Agencji Nieruchomości Rolnych, to opłata powinna zostać przekazana na rachunek Agencji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 17 ust. 1 kpa organem wyższego stopnia w stosunku do wszystkich jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy stanowią inaczej. Kolegium zauważyło, iż w przepisach ustawy o przekształceniu (...) nie wskazano innego niż kolegium organu wyższego stopnia. Ponadto sprawa o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nie jest rozstrzygana w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami, co wyłącza możliwość zastosowania art. 9a tejże ustawy. Odnośnie błędnego wskazania podmiotu, na rachunek którego wpłynąć powinno potrącenie w wysokości 25% od osiągniętego wpływu Kolegium podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w części dotyczącej wskazania podmiotu, na rzecz którego należy uiścić należność z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego, zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie, poza sporem pozostaje, iż spełnione zostały wszystkie przesłanki wynikające z przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U.Nr 175, poz. 1459), które uprawniały do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości rolnych w prawo własności. Istota problemu sprowadza się natomiast do udzielenia odpowiedzi na pytanie, na rzecz jakiego podmiotu, osoba, która z prawa przekształcenia skorzystała, zobowiązana jest uiścić opłatę z tytułu przekształcenia. Przede wszystkim należy wskazać, iż ustawodawca wprowadził zasadę odpłatności przekształcenia, stanowiąc w przepisie art. 4 ust. 1 ustawy, iż osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia. Przedmiotem przekształcenia w niniejszej sprawie były nieruchomości rolne stanowiące własność Skarbu Państwa. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, decyzję o przekształceniu w przypadku nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, w tym również nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują inne państwowe osoby prawne, wydaje starosta. Starosta w wydanej decyzji zobowiązany jest zatem nie tylko do wyliczenia wysokości opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego, ale również do wskazania podmiotu, na rachunek którego kwota ma zostać uiszczona. W rozpoznawanej sprawie organy administracji stwierdziły, iż opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego powinna zostać uiszczona na konto Starostwa Powiatowego, jednakże z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż opłata z tytułu przekształcenia uiszczana jest dotychczasowemu właścicielowi, co wynika bezpośrednio z treści art. 4 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Rozważenia zatem wymaga, kogo w rozpoznawanej sprawie uznać należy za "dotychczasowego właściciela". Jak wspomniano wcześniej, przedmiotem przekształcenia były nieruchomości rolne stanowiące własność Skarbu Państwa. W stosunku do spornych nieruchomości rolnych wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych Skarb Państwa powierzył Agencji Nieruchomości Rolnych na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2128 z późn. zm.). Agencja Nieruchomości Rolnych jest zatem państwową osobą prawną, która wykonuje prawo własności na rzecz Skarbu Państwa i w ocenie tut. Sądu, to na rachunek Agencji rozdysponowana powinna zostać należna kwota opłaty za przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości należącej do jej zasobów. Przepisy art. 20b i art. 20c ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wskazują, co składa się na przychody i koszty Agencji w zakresie zarówno gospodarki finansowej samej Agencji, jak i gospodarki finansowej związanej z gospodarowaniem mieniem Zasobu. Stosownie do art. 20c ust. 1 pkt 1 w/w ustawy przychodami z gospodarowania mieniem Zasobu są: 1) przychody ze sprzedaży mienia Zasobu; 2) przychody z opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, użytkowania wieczystego, czynszu dzierżawnego oraz z tytułu najmu lub innej umowy o podobnym charakterze, dotyczących mienia Zasobu; 3) przychody z tytułu udziału w zyskach z działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24 ust. 1 pkt 4; 4) inne przychody z działalności w zakresie gospodarowania i rozporządzania mieniem Zasobu. Jak wynika z powyższego, ustawa expressis verbis nie wymienia jako źródła przychodów Agencji Nieruchomości Rolnych opłaty z tytułu przekształcenia wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości rolnej wchodzącej w skład Zasobu. Jednakże należy podkreślić, iż art. 20c ust. 1 nie wymienia przychodów Agencji w sposób enumeratywny i nie wprowadza katalogu zamkniętego. W ocenie składu orzekającego opłata z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego może zatem zostać zaliczona do "innych przychodów" z tytułu rozporządzania mieniem Zasobu, o których mowa w przepisach art. 20c ust. 1 ustawy. Ponadto na uwagę zasługuje również i ta okoliczność, że na przychody Agencji związane z gospodarowaniem mieniem Zasobu składają się opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości rolnych, zatem przekształcenie prawa użytkowania wieczystego, które było źródłem przychodów, a w konsekwencji odjęcie przedmiotu własności, ma wpływ na gospodarkę finansową i stan Zasobu. Opłata z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stanowi swoisty odpowiednik ceny za nabycie własności (oczywiście w pewnym uproszczeniu), nie zaś opłatę za dokonaną czynność administracyjną, zatem opłata ta jako taka powinna być finalnie uiszczona na rzecz właściciela bądź podmiotu, który wykonuje prawo własności na rzecz właściciela, w rozpoznawanej sprawie będzie to Agencja Nieruchomości Rolnych. Oczywiście należy mieć na uwadze treść art. 4 ust. 4 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, zgodnie z którym do wpływów osiąganych z tytułu opłat za przekształcenie stosuje się odpowiednio przepis art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. W świetle tego przepisu, od wpływów z tytułu odpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości Skarbu Państwa potrąca się 25% środków, które stanowią dochody powiatu, na terenie którego znajdują się te nieruchomości. Nie ulega zatem wątpliwości, iż czwarta część należnej opłaty z tytułu przekształcenia stanowi dochód powiatu i w ostatecznym rozliczeniu znajdzie się na rachunku Starostwa Powiatowego, jednakże tytułem do otrzymania tej kwoty będzie potrącenie należnej opłaty, nie zaś wykonywanie praw właścicielskich w stosunku do nieruchomości. Organy administracji wskazując konto Starostwa Powiatowego jako właściwe do uiszczenia wpłaty, argumentowały, iż zamiarem było otrzymanie przez Starostwo Powiatowe w S. należnej (25%) części opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego. Jednakże z treści uzasadnienia nie wynika sposób rozdysponowania wpłacanych rat opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego. Zawarcie w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia ogólnego twierdzenia, iż "pozostała część opłaty stanowi dochód budżetu państwa", również wzbudza uzasadnione wątpliwości co do dalszego rozdysponowania należnych z tytułu opłaty środków. Taka konstrukcja uzasadnienia narusza w ocenie tut. Sądu przepis art. 107 § 3 kpa, gdyż nie wskazuje w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości sposobu regulowania całości należności oraz nie odnosi się do argumentów Agencji Nieruchomości Rolnych. Wobec powyższego należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty Powiatowego w S. nie wskazuje w sposób prawidłowy podmiotu, na rzecz którego opłata z tytułu przekształcenia powinna zostać uiszczona. Wskazanie rachunku bankowego Starostwa Powiatowego właściwego dla dokonania wpłaty nie znajduje bowiem, jak wykazano wcześniej, potwierdzenia w obowiązujących przepisach i stanowi naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w związku z brzmieniem art. 5 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa. Za nieuzasadnione natomiast należy uznać zarzuty skargi, iż organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty Powiatowego w S. jest Wojewoda [...], nie zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. Ogólna zasada, wyrażona w treści art. 17 pkt 1 kpa stanowi, iż w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego organami wyższego stopnia są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Powoływany przez skarżącą przepis art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie znajduje zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Stosownie do art. 9a w/w ustawy organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej jest wojewoda. Już z samego brzmienia przepisu wynika, iż ma on charakter lex specjalis w stosunku do art. 17 pkt 1 kpa, jednakże wyłącznie na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem, organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji starostów w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości należących do Skarbu Państwa, na zasadzie art. 17 pkt 1 kpa jest samorządowe kolegium odwoławcze. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 135, art. 152 oraz art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.