VI SA/Wa 1324/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2007 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 7 listopada 2006 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. wpłynął wniosek C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. o wydanie zezwolenia na dalszą lokalizację w pasie drogowym Al. S. w rej. nr [...] urządzenia reklamowego o powierzchni 18 m2 na okres od 01.01.2007 r. do 31.12.2007 r. Wniosek ten został zmodyfikowany pismem strony z dnia 19 grudnia 2006 r., w którym określono termin zajęcia pasa drogowego od 01.01.2007 r. do 31.03.2007 r. Spółka posiadała wydane wcześniej zezwolenie na lokalizację w pasie drogowym ww. reklamy na okres do dnia 31 grudnia 2006 r. Rozpatrując niniejszą sprawę Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich, działający z upoważnienia Prezydenta [...] W. decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. wydaną na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 pkt. 3, ust. 8 i ust 13, oraz art. 40d ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, z późn. zm.), § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), art. 104 k.p.a. oraz na podstawie uchwały Nr [...] Rady [...] W. dnia 31 sierpnia 2006 r., zmieniającej uchwałę [...] Rady [...] W. z dnia 7 marca 2005 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...] W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, [...] zezwolił na zajęcie odcinka pasa drogowego (drogi powiatowej) Al. S. rej. nr [...] o powierzchni 10,5 m2 na okres od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 13 lutego 2007 r. oraz umieszczenie w nim reklamy (jednostronnej) o łącznej powierzchni reklamowej 18 m2, odmawiając jednocześnie wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia 14 lutego 2007 r. oraz nadając rozstrzygnięciu zamieszczonemu w pkt. 2 decyzji rygor natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do nośnika reklamowego zawierającego informację wizualną z wyłączeniem elementów konstrukcyjnych i zamocowań nośnika reklamowego. Ponadto w decyzji ustalono warunki zajęcia pasa drogowego, wysokość opłaty, terminy jej wniesienia i rachunek, na który należy ją wnosić. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż od czasu wydania poprzedniego zezwolenia na lokalizację reklamy w pasie drogowym stan faktyczny sprawy uległ istotnej zmianie. Wskazał na fakty powszechnie znane dotyczące przyrostu natężenia ruchu drogowego na sieci ulic w W., stałą tendencję wzrostu liczby wypadków drogowych oraz założenia przyjętego przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005. Powołał się ponadto na wyniki badań natężenia ruchu w porannym szczycie opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W., opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W. opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony oraz charakterystykę reklamy i jej wymiary. Podniósł też, że odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni do najbliższej nogi reklamy wynosi 4,0 m, bok AB reklamy usytuowany jest 2,0 m od krawędzi jezdni, a więc odległości te są mniejsze od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia organ stwierdził, że lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony, kiedy możliwe jest umieszczenie w pasie drogi publicznej obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy wskazana w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, gdyż przepis ten dopuszcza lokalizowanie wyżej wymienionych obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Organ stwierdził jednocześnie, że mając na uwadze zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz słuszny interes strony uznał za zasadne wydanie zezwolenia na dalsze umieszczanie reklamy już istniejącej w okresie, kiedy organ administracji publicznej prowadził niniejsze postępowanie. Zarząd Dróg Miejskich zezwolił zatem na umieszczenie reklamy w okresie od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia wydania decyzji. Z uwagi natomiast na zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, a w konsekwencji życia i zdrowia użytkowników ruchu drogowego, decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do samego nośnika reklamowego zawierającego informację wizualną, kierowaną do uczestników ruchu drogowego. Organ podkreślił jednak, że strona w związku z odmową udzielenia zezwolenia na dalszą lokalizację przedmiotowej reklamy, powinna niezwłocznie podjąć stosowne działania zmierzające do usunięcia z terenu pasa drogowego elementów konstrukcyjnych i zamocowania nośnika reklamy. C. Sp. z o.o. wniosła odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów procedury administracyjnej tj. art. 6 k.p.a., art. 108 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a., a także naruszenie art. 32 Konstytucji RP tj. konstytucyjnie zagwarantowanej zasady równości podmiotów wobec prawa. W związku z tymi zarzutami Spółka wniosła na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. o uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu odwołania wskazano, iż upoważnienie do wydania decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie, które udzielone zostało przez Prezydenta [...] W. wskazanemu Dyrektorowi ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W., w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie miało mocy prawnej, bowiem wcześniej wygasło w związku z wygaśnięciem z mocy prawa mandatu Prezydenta [...] W. [...] w grudniu 2006 r., z uwagi na to, że nie złożyła ona w przewidzianym prawem terminie, oświadczenia, o którym mowa w przepisie art. 26 ust. 1 pkt 1a) ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984, Nr 127, poz. 1089 i Nr 214, poz. 1806). Zarzucono ponadto, że całkowicie nieuprawnione było nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, gdyż zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem judykatury oraz doktryny prawa administracyjnego w zakresie wykładni przepisu artykuł 108 § 1 k.p.a., przyjmuje się, że wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego też przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz muszą być poddane wykładni ścisłej. Jedną z tych przesłanek jest "niezbędność" niezwłocznego wprowadzenia rozstrzygnięcia decyzji w życie. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazał jednak okoliczności, która wskazywałaby na niezbędność niezwłocznego działania organu i związaną z tym konieczność nadania przedmiotowej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Skoro zaś zaskarżoną decyzją organ wydał zezwolenie na funkcjonowanie nośnika reklamowego w pasie drogi w okresie do dnia 13 lutego 2007 r., to przyjąć należy, iż organ ten pozytywnie ocenił przedmiotowe urządzenie pod względem zachowania bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ nie wskazał jednocześnie żadnych podstaw faktycznych zmiany powyższego stanowiska, w zakresie funkcjonowania przedmiotowego nośnika reklamowego w pasie drogi, które nastąpiło po dniu 13 lutego 2007 r., a w uzasadnieniu decyzji nie zostały wskazane żadne konkretne dowody na poparcie tezy, że istnieje faktyczne zagrożenie dla kierowców w obszarze funkcjonowania przedmiotowego urządzenia. Organ ograniczył bowiem treść uzasadnienia faktycznego do wskazania wyników badań i ekspertyz, które w zakresie odnoszącym się do obszaru Polski, dotyczą wyłącznie wzrastającego natężenia ruchu oraz liczby wypadków. Badania te nie obejmują jednak okresu lutego 2007 r., kiedy przedmiotowy nośnik, zdaniem organu, najpierw nie zagrażał, a potem zagrażał bezpieczeństwu ruchu drogowego w miejscu jego posadowienia. Ponadto, w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji brak jest wskazania, jaką konkretnie liczbę wypadków drogowych odnotowano w pobliżu przedmiotowego nośnika. Brak jest również wskazania przez organ, ile kolizji drogowych, z ogólnej liczby wypadków, spowodowanych zostało przez przedmiotowy nośnik reklamowy. Powyższe prowadzi do wniosku, że w przedmiotowej sprawie żadnych szczegółowych analiz, ani wizji lokalnych w rejonie Al. S. w rej. nr [...] w W., organ nie wykonał. Ponadto, wyniki badań, na które powołuje się organ w treści zaskarżonej decyzji, w szczególności dane i wnioski zawarte w Opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, są niewiarygodne. Przedmiotowa opinia nie ma ponadto waloru dokumentu naukowego. Brak jest bowiem w tym dokumencie podstawowych elementów treści każdego opracowania badawczego o charakterze naukowym, w tym zgodnego ze wskazówkami metodycznymi określenia zarówno założeń badawczych, materiału badawczego, przyjętej metody badawczej oraz kryteriów opracowania wyników badań, jak również szczegółowego opisu przeprowadzonych badań. Z analizy treści przedmiotowej opinii wynika zaś, że odnośnie urządzenia reklamowego objętego wnioskiem inwestora, faktycznie żadnych badań Instytut Badawczy Dróg i Mostów nie przeprowadził. W opinii dokonana została jedynie wybiórcza i subiektywna kompilacja wyników badań, które dotyczą wpływu nośników reklamowych na zachowania kierowców w różnych krajach świata. Skoro natomiast organ twierdzi, iż przedmiotowy nośnik reklamowy zagraża bezpieczeństwu uczestników ruchu drogowego, to stopień tego zagrożenia powinien zostać określony przez organ konkretnie dla miejsca lokalizacji tego urządzenia reklamowego. Tymczasem, odnośnie Al. S. w rejonie nr [...] w W. organ wskazał w zaskarżonej decyzji wyłącznie wynik badania natężenia ruchu samochodów w tym miejscu w godzinach szczytu komunikacyjnego. Pozostały, wskazany w treści zaskarżonej decyzji materiał dowodowy w postaci opinii oraz innych dokumentów, dotyczy natomiast ogólnych badań związanych z reklamami drogowymi funkcjonującymi w Polsce, a przede wszystkim na terenie innych krajów świata. W oparciu o ten materiał dowodowy organ nie wykazał ani niezbędności nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, ani też realności zagrożenia dla uczestników ruchu, powodowanego przedmiotowym nośnikiem reklamowym. Zarzucono ponadto, że w chwili obecnej w pasie drogi, w sąsiedztwie urządzenia reklamowego objętego zaskarżoną decyzją, jak również w pasie drogi innych, ruchliwych ulic W. funkcjonują nośniki reklamowe firm konkurencyjnych wobec odwołującej się Spółki, co do których Zarząd Dróg Miejskich nie twierdzi, iż zagrażają bezpieczeństwu kierowców. Świadczy to o nierównym traktowaniu przez ten organ przedsiębiorców z branży reklamy zewnętrznej. Praktyka przyjęta przez urzędników Zarządu Dróg Miejskich w W. jest więc sprzeczna z zasadą równego traktowania podmiotów gospodarczych, znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej i faktycznej, która została wyrażona w art. 32 Konstytucji RP. W ten sposób naruszona została również zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając odwołanie decyzją z dnia [...] maja 2007 r., na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres od dnia 1 stycznia do 13 lutego 2007 r., ustalenia warunków tego zajęcia i ustalenia opłaty z tego tytułu wraz z terminem jej wniesienia, natomiast w pozostałej części umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, powołując się na treść przepisów art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) podkreślił, że zasadą jest nieumieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, zaś udzielenie zezwolenia na umieszczenie ww. obiektów w pasie drogowym jest wyjątkiem, dopuszczalnym jedynie w "szczególnie uzasadnionych przypadkach". Ustawa nie definiuje jednak, co należy rozumieć przez "szczególnie uzasadniony przypadek", ustawodawca pozostawił zatem ocenę każdego konkretnego stanu faktycznego organowi podejmującemu decyzję, tj. właściwemu zarządcy drogi. SKO wskazało, że wydając zaskarżoną decyzję organ pierwszej instancji sam określił okres, na jaki możliwe jest zajęcie tego pasa, co miało na celu ochronę strony przed ujemnymi skutkami przedłużającego się postępowania. W tej części należało więc utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy, jako korzystną dla strony i częściowo zgodną z jej wnioskiem. Natomiast umorzenie postępowania odwoławczego w pozostałej części wynika z faktu, iż wniosek dotyczył zezwolenia na zajęcie pasa drogowego Al. S. w rej. nr [...] w celu umieszczenia obiektu reklamowego w dniach od 1 stycznia 2007 r. do 31 marca 2007 r. Zaskarżona decyzja Prezydenta [...] W. została wydana w dniu [...] lutego 2007 r., odwołanie od tej decyzji wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu 27 lutego 2007 r., zaś do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w dniu 10 kwietnia 2007 r. W tej sytuacji prowadzenie postępowania dotyczącego wnioskowanego zajęcia pasa drogowego w tej części, wobec upływu w całości okresu planowanego zajęcia, stało się bezprzedmiotowe. Zgodnie bowiem z przepisem art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie C. Sp. z o. o. zarzuciła organowi naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] W. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż w art. 105 § 1 k.p.a. ustawodawca określił przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego. Z werbalnego brzmienia tego przepisu wynika wprost, że instytucja umorzenia postępowania administracyjnego wiąże się z powstaniem bezprzedmiotowości rozumianej, jako brak przedmiotu postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz poglądami doktryny w zakresie interpretacji normy prawnej zawartej w tym przepisie bezprzedmiotowość postępowania zachodzi w szczególności w następujących okolicznościach: gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego; gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a.; gdy jedyna strona postępowania administracyjnego utraciła przymioty, o których mowa w art. 28 k.p.a.; gdy nastąpiła zmiana stanu prawnego w toku postępowania administracyjnego, a umorzenia postępowania wymaga wyraźny przepis ustawowy. Z analizy uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika zaś, że według organu II instancji, istnieje negatywna przesłanka dla rozpatrzenia, co do istoty, przedmiotowej sprawy, którą jest upływ w całości okresu planowanego przez stronę zajęcia pasa w celu funkcjonowania w nim przedmiotowego urządzenia reklamowego. W ocenie skarżącej umorzenie postępowania odwoławczego w oparciu o powyższą okoliczność faktyczną jest rozstrzygnięciem rażąco naruszającym przepisy procedury administracyjnej. Organ odwoławczy w sposób całkowicie nieuprawniony przyjął bowiem, iż brak jest przedmiotu postępowania w sprawie niniejszej. Sam upływ czasu na jaki obowiązywać miało zezwolenie na zajęcie pasa nie stanowi jednak przeszkody do rozpatrzenia merytorycznego odwołania wniesionego przez stronę postępowania. Przedmiotem postępowania odwoławczego, co do zasady, jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem decyzji pierwszoinstancyjnej, w zakresie wnioskowanym przez stronę postępowania w treści odwołania (przedmiot zaskarżenia). Oznacza to, że co do zasady, dopóki strona postępowania nie cofnęła odwołania, organ odwoławczy jest zobligowany do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W przedmiotowej sprawie nie może być zaś mowy o bezprzedmiotowości postępowania, skoro strona postępowania nadal jest zainteresowana rozstrzygnięciem przedmiotowej sprawy w zakresie oceny przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia organu I instancji w przedmiocie nadania decyzji pierwszoinstancyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności oraz w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia 14 lutego 2007 r. Ponadto skarżąca podkreśliła, iż przedmiotowy nośnik reklamowy funkcjonuje od wielu miesięcy w pasie drogi na podstawie kolejno wydawanych przez Zarząd Dróg Miejskich w W. zezwoleń na zajęcie pasa w formie decyzji administracyjnych. Nie jest to więc inwestycja dopiero planowana, lecz istniejąca w pasie drogi. Oznacza to, że odnośnie przedmiotowego urządzenia reklamowego nadal istnieje potrzeba rozstrzygnięcia organu w zakresie wydania zezwolenia na funkcjonowanie w pasie drogi przedmiotowego nośnika reklamowego, w zakresie objętym wnioskiem o wydanie takiego zezwolenia. Z tych też względów bez znaczenia w przedmiotowej sprawie pozostaje fakt upływu okresu zajęcia pasa drogi, objętego przedmiotowym wnioskiem strony postępowania, albowiem skarżąca wnioskowała i wciąż oczekuje od organu rozstrzygnięcia w tym zakresie. Pozytywne rozpoznanie przez organ wniosku skarżącej (wydanie zgody na zajęcie pasa drogi na kolejne miesiące), oznacza bowiem "zalegalizowanie" funkcjonowania przedmiotowego nośnika reklamowego w pasie drogi, w okresie objętym wnioskiem strony. Umorzenie przez organ niniejszego postępowania skutkuje natomiast brakiem zezwolenia organu na zajęcie pasa drogi i funkcjonowanie w nim urządzenia reklamowego w tym okresie, a powyższy stan faktyczny implikuje możliwością nałożenia przez organ kary pieniężnej za zajęcie pasa drogi bez zezwolenia zarządcy drogi. Weryfikacja przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia organu I instancji dotyczyć powinna więc oceny zgodności z prawem nadania decyzji pierwszoinstancyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności, jak również odmowy wydania przez organ I instancji zezwolenia na dalsze zajęcie przedmiotowego pasa drogi od dnia 14 lutego 2007 r., która to odmowa, w ocenie skarżącej, jest rozstrzygnięciem błędnym i nieuprawnionym, a jako aktualne w tym zakresie skarżąca wskazała zarzuty podniesione wcześniej w odwołaniu z dnia 23 lutego 2007 roku, które podtrzymała w skardze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził ponownie, że upływ w całości okresu planowanego zajęcia pasa drogowego powoduje bezprzedmiotowość postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie tego pasa. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego nie może być bowiem wydane niejako post factum, w celu zalegalizowania dokonanego wcześniej zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Strona skarżąca w dniu 5 października 2007 r. nadesłała do Sądu pismo procesowe, do którego załączyła cztery zdjęcia urządzeń reklamowych konkurencyjnych wobec niej firm umieszczone w pasach drogowych ulic na terenie [...] W. (w tym w ciągu komunikacyjnym Al. S.) oraz opracowanie - Polskie Badania Outdooru, [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W myśl natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. wydana została z naruszeniem prawa mającym wpływ na prawidłowość dokonanego przez ten organ rozstrzygnięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając odwołanie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres od 1 stycznia do 13 lutego 2007 r., jako korzystną dla strony i częściowo zgodną z jej wnioskiem, a w pozostałej części umorzyło postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy rozpoznając odwołanie wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Art. 138 § 2 k.p.a. stanowi zaś, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Stosownie do tych przepisów, wniesienie odwołania obliguje organ odwoławczy do ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego (co do istoty) – albo utrzymującego w mocy decyzję pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 1) albo uchylającego tę decyzję na zasadach określonych w art. 138 § 1 pkt 2 lub § 2 k.p.a. Postępowanie odwoławcze może być natomiast umorzone na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Przepis art. 138 k.p.a. stanowi wyłączną regulację zakresu decyzji odwoławczej, a więc działający w oparciu o ten przepis organ odwoławczy nie może umorzyć postępowania odwoławczego na innej podstawie niż art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Tak natomiast stało się w niniejszej sprawie, gdzie w sentencji zaskarżonej decyzji organ posłużył się wprawdzie sformułowaniem "w pozostałej części umorzyć postępowanie odwoławcze", jednak jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia wskazał art. 105 k.p.a., w uzasadnieniu zaś przytoczył treść § 1 tego przepisu. Oznacza to, że w niniejszej sprawie art. 105 § 1 k.p.a. stanowił prawną podstawę działania organu odwoławczego w tym zakresie, a nie przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., który w żadnym miejscu zaskarżonej decyzji nie został wymieniony. Tymczasem art. 105 § 1 k.p.a. dotyczy umorzenia postępowania co do jego istoty, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego o jakiej mowa w tym przepisie to brak przedmiotu postępowania, czyli konkretnej sprawy, którą organ obowiązany jest rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W trybie art. 105 § 1 k.p.a. chodzi zatem o umorzenie postępowania przez organ pierwszej instancji, względnie przez organ odwoławczy w sytuacji gdy organ ten uchylając zaskarżoną decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) z powodu bezprzedmiotowości postępowania, a w szczególności gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygniecie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Umorzenie postępowania odwoławczego może mieć natomiast oparcie wyłącznie w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Przesłanką tego umorzenia też jest bezprzedmiotowość, jednak odnosząca się tylko do rozpoznania sprawy w instancji odwoławczej. Skutkiem umorzenia postępowania odwoławczego jest bowiem pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej odwołaniem decyzji organu pierwszej instancji, która w tej sytuacji ostatecznie rozstrzyga sprawę administracyjną co do istoty. Przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej sprawie należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości, mając na uwadze treść art. 105 k.p.a. Z bezprzedmiotowością postępowania odwoławczego mamy do czynienia wtedy, gdy strona cofnie odwołanie, lub gdy organ ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie. Okoliczności te wypełniają przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego. Inne przesłanki bezprzedmiotowości postępowania przed organem pierwszoinstancyjnym nie mają tu zastosowania. W świetle powyższych rozważań za błędny uznać należy pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wobec upływu w całości wnioskowanego okresu zajęcia pasa drogowego postępowanie odwoławcze, w części dotyczącej rozstrzygnięcia organu I instancji odmawiającego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Postępowanie odwoławcze nie stało się bezprzedmiotowe, skoro nie zostało rozpoznane w całości złożone w sposób prawidłowy odwołanie strony od decyzji organu I instancji. Częściowa bezprzedmiotowość tego postępowania miałaby miejsce wtedy, gdyby strona cofnęła w tym zakresie odwołanie, co jednak w sprawie nie nastąpiło. Sam fakt upływu okresu, na który strona wnioskowała udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie spowodował natomiast bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 1985 r. SA/Wr 111/85, ONSA 11985/1/21 wskazał, że jeżeli strona nie cofa odwołania, co byłoby równoznaczne z wystąpieniem o umorzenie postępowania, brak jest podstaw do umorzenia tego postępowania jako bezprzedmiotowego tylko z tego powodu, że strona wykonała decyzję nieostateczną. W świetle tego wyroku dopiero należycie uzewnętrzniony przez stronę zamiar trwałej rezygnacji z dochodzenia określonych praw w sprawie administracyjnej mógłby zostać poprawnie uznany za przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego. Analogicznie, istnienie nieprawomocnej decyzji organu pierwszej instancji, zakwestionowanej w drodze odwołania przez stronę, uniemożliwia ustalenie bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego tylko z powodu upływu terminu planowanego przez stronę zajęcia spornego pasa drogi. W administracyjnym toku instancji, który związany jest z zasadą ogólną dwuinstancyjności postępowania, zapisaną wprost w art. 15 k.p.a., każda sprawa jest rozpoznawana i rozstrzygana dwukrotnie (po raz pierwszy przed organem pierwszej instancji, a na żądanie uprawnionego – po raz drugi przez organ odwoławczy). Z zasady dwuinstancyjności wynika, że strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy inicjowanej swoim wnioskiem, a nie tylko do skontrolowania prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy w niniejszej sprawie, z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, uchylił się od rozpatrzenia odwołania i wydania decyzji merytorycznej w oparciu o przepis art. 138 k.p.a. Strona została w ten sposób pozbawiona prawa do rozpatrzenia jej sprawy i rozstrzygnięcia co do istoty przez obie instancje. Ponadto należy wskazać, że do rozpoznania niniejszej sprawy administracyjnej doszło w warunkach, gdy wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego złożony został w dniu 7 listopada 2006 r. w imieniu C. sp. z o.o. z siedzibą w W. przez osobę nieuprawnioną do reprezentacji strony, co potwierdza odpis z Krajowego Rejestru Sądowego załączony do akt administracyjnych. Skarżąca prowadzi działalność gospodarczą w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego podpisała w imieniu Spółki Kierownik Zespołu Koordynatorów [...] nie załączając stosownego pełnomocnictwa upoważniającego ją do działania w imieniu Spółki. Organ I instancji nie wezwał osoby, która podpisała wniosek do złożenia stosownego pełnomocnictwa od osoby lub osób uprawnionych do reprezentacji Spółki. Kwestią tą nie zajął się także organ odwoławczy. Art. 61 § 1 k.p.a. stanowi zaś, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis ten wskazujący dopuszczalne sposoby wszczęcia postępowania nie określa, który z tych sposobów znajduje zastosowanie w konkretnej sprawie indywidualnej. Dlatego też ustalenie sposobu wszczęcia postępowania w określonej sprawie rozstrzyganej decyzją administracyjną wymaga odwołania się do przepisów prawa materialnego. Postępowanie administracyjne inicjowane na żądanie może być wszczęte wyłącznie wskutek wniesienia wniosku przez podmiot będący stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jeżeli chodzi o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że rozporządza ona swoim prawem, wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2004). W niniejszej sprawie organ przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy powinien wezwać Spółkę C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braków wniosku poprzez jego podpisanie zgodnie z zasadą reprezentacji ujawnioną w rejestrze, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wniosek zawierał bowiem braki, które uniemożliwiały nadanie mu dalszego biegu. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy musi w związku z tym w pierwszej kolejności wyjaśnić czy osoba, która podpisała wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego posiadała stosowne pełnomocnictwo, udzielone jej przez osobę upoważnioną do działania w imieniu Spółki, a następnie dopiero, o ile nie będzie przeszkód formalnych, rozpatrzyć merytorycznie odwołanie strony oraz wydać rozstrzygnięcie na zasadzie przepisu art. 138 k.p.a., pamiętając przy tym, że wniesienie przez stronę odwołania obliguje organ II instancji do rozpatrzenia sprawy ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.