II SA/Po 242/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2008 r. przy udziale sprawy ze skargi Ł. i M. L. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wejścia na teren nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody W. na rzecz skarżących kwotę [...],- zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ W. Batorowicz /-/ B. Kamieńska /-/ A. Łaskarzewska Pismem z dnia [...] r. R. R. złożył wniosek w Starostwie Powiatowym w O. o wydanie zgody na wejście na teren należącej do M. L. nieruchomości położonej w K., przy ul. [...]. Uzasadniając swój wniosek R. R. wskazał, że planuje wykonanie prac polegających na ociepleniu należącego do niego budynku, natomiast M. L. nie wyraża zgody na wejście przez niego na teren należącej do niego nieruchomości. Do wniosku R. R. załączył kserokopię decyzji Naczelnika Miasta i Gminy O. z dnia [...] r. (Nr [....]) o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego z garażem i parkanem typ [...] na działce położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...], wraz z kopią mapy zasadniczej dotyczącej wskazanej działki, wypis uproszczony z Ewidencji Gruntów i Budynków dotyczący działki nr [...], położonej w K. oraz pismo skierowane do M. L. z prośbą o wyrażenie zgody na wejście na teren należącej do niego nieruchomości celem wykonania ocieplenia budynku w dniach [...] r. wraz z odręczną notatką o odmowie wyrażenia zgody przez M. L. na wejście na teren należącej do niego nieruchomości. Pismem z dnia [...] r. skierowanym do Starosty O. M. L. oświadczył, że nie wyraża zgody na wykonanie ocieplenia budynku położonego na granicy działek, ponieważ budynek należący do wnioskodawcy został wybudowany bez jego zgody, a wykonane ocieplenie zmniejszy możliwość przejazdu przez należącą do niego działkę. Decyzją z dnia [...] r. Starosta O. orzekł na podstawie art. 47 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) o konieczności wejścia, przy wykonaniu robót budowlanych polegających na dociepleniu i otynkowaniu elewacji budynku mieszkalnego, na teren nieruchomości dz. nr ew. [...], stanowiącej własność Państwa Ł. i M. L., położonej w K. przy ul. [...] oraz zezwolił na korzystanie z wskazanej nieruchomości pod warunkiem, że roboty dociepleniowe i tynkarskie będzie można rozpocząć dopiero po uprawomocnieniu się decyzji, termin robót będzie uzgodniony z właścicielami działki nr [...], roboty będą przeprowadzone w terminie pięciu kolejnych dni, w godzinach 800 – 1700, inwestor poinformuje właścicieli działki nr [...] na dwa dni przez terminem rozpoczęcia robót o planowanych pracach, celem udostępnienia terenu, do wykonania robót można będzie korzystać z pasa terenu szerokości 2,0 m licząc od docieplanej ściany budynku oraz dojścia, z udostępnionej nieruchomości będą korzystały jedynie osoby wykonujące prace budowlane, a po wykonaniu robót teren użytkowany zostanie doprowadzony do stanu poprzedniego oraz inwestor naprawi szkody powstałe w wyniku korzystania z nieruchomości sąsiedniej, na zasadach określonych w kodeksie cywilnym. Starosta O. uzasadniając wydaną decyzję wskazał, iż budynek mieszkalny na działce nr [...] został wybudowany zgodnie z decyzją [...] z dnia [...] r. wydaną przez Naczelnika Miasta i Gminy O. i jego lokalizacja była zgodna z planem szczegółowego zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie działki. Nadto podniesiono, że ze względu na zlokalizowanie budynku przy granicy z działką nr [...] i związaną z tym koniecznością wejścia na teren tej działki, celem otynkowania elewacji na granicy, M. L. otrzymał decyzję pozwolenia na budowę do wiadomości, nie można zatem powiedzieć, że budowa na granicy była prowadzona bez jego zgody. Organ wskazał także, że konsekwencją tej zgody jest obowiązek udostępnienia działki nr [...] sąsiadowi celem wykonania robót elewacyjnych oraz, że argument zmniejszenia światła przejazdu na działce nr [...] podnoszony przez M. L. nie zachodzi. Od wskazanej decyzji odwołanie do Wojewody W. złożyli pismem z dnia [...] r. M. i Ł. L.. W złożonym odwołaniu M. i Ł. L. wskazali, że nie sprzeciwiają się wykonaniu prac ociepleniowych, ale jedynie pod warunkiem, że po wykonaniu prac nieruchomość sąsiednia nie przekroczy granic swojej działki. Odwołujący wskazali, że nieruchomość należąca do R. R. znajduje się na granicy działki, zatem wykonanie ocieplenie znajdować się będzie na terenie należącej do nich nieruchomości, co doprowadzi do naruszenia przysługującego im prawa własności. Odwołujący podnieśli, iż wykonanie ocieplenia zmniejszy możliwość wjazdu na teren należącej do nich posesji pojazdów o dużych gabarytach. M. i Ł. L. wskazali również, iż usytuowanie nieruchomości należącej do R. R. już spowodowało znaczne ograniczenie naturalnego oświetlenia w pomieszczeniach należącej do nich nieruchomości, a nadto iż możliwym jest wykonanie ocieplenia nieruchomości należącej do R. R. wewnątrz budynku, co nie spowoduje negatywnych dla odwołujących konsekwencji w postaci naruszenia prawa własności. Po rozpoznaniu złożonego przez M. i Ł. L. odwołania decyzją z dnia [...] r. o nr [...] Wojewoda W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydaną decyzję Wojewoda W. wskazał, iż zgadza się z uzasadnieniem decyzji organu I instancji. Wojewoda W. podniósł, iż budynek mieszkalny na działce nr [...] wybudowany został zgodnie z decyzją [...] z dnia [...] r. wydaną przez Naczelnika Miasta i Gminy O. i jego lokalizacja była zgodna z planem szczegółowego zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie działki. Organ II instancji uznał, że zarzut skarżącego, iż budynek R. R. został postawiony na granicy działki bez jego wiedzy jest bezpodstawny, ponieważ wcześniej prowadzone roboty elewacyjne tego budynku od strony działki odwołujących również wymagały zgody na udostępnienie tego terenu, zatem otrzymał on do wiadomości decyzję pozwolenia na budowę. W konkluzji organ II instancji wskazał na fakt braku porozumienia między stronami oraz normę art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006, Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Na decyzję Wojewody W. pismem z dnia [...] r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli M. i Ł. L.. Skarżący wskazali, iż wykonanie decyzji naruszy przysługujące im prawo własności, ponieważ wykonane ocieplenie znajdować się będzie na terenie należącej do nich działki, co jednocześnie ograniczy możliwość wjazdu na teren nieruchomości. Skarżący podnieśli, iż nie sprzeciwiają się wykonaniu prac ociepleniowych, jednakże nie zgadzają się na trwałe zajęcie należącej do nich nieruchomości. Formułując opisane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo, a także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. wskazał, że spory wynikłe z naruszeń praw własności mogą być rozwiązywane wyłącznie przez sądy powszechne i nie należą one do właściwości organu administracji architektoniczno – budowlanej. Wojewoda W. powołał się też na treść normy art. 47 Prawa budowlanego wskazując, że do wykonania prac przygotowawczych lub prac budowlanych niekiedy niezbędne jest ograniczenie praw właściciela sąsiedniej nieruchomości w formie zgody właściciela nieruchomości lub decyzji administracyjnej i w takim wypadku właściciel nieruchomości nie jest uprawniony do określenia, jaki zakres robót ma być wykonywany w sąsiednim budynku. Podsumowując własne stanowisko organ II instancji wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych w wysokości stawki minimalnej. Pismem z dnia [...] r. skarżący wskazali, że nie kwestionują decyzji organu I i II instancji w zakresie w jakim zezwala ona na wejście na należącą do nich nieruchomość, jednakże sprzeciwiają się zajęciu należącej do nich nieruchomości poprzez zamontowanie warstwy ocieplającej na nieruchomości należącej do R. R. Na rozprawie w dniu [...] r. uczestniczka postępowania R. R. wniosła o oddalenie skargi podkreślając konieczność ocieplenia budynku, nie była jednak w stanie podać, czy prace ociepleniowe wykonywane będą na podstawie uprzedniego zgłoszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się być zasadną, aczkolwiek z innych powodów, niż te które podniósł skarżący. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zadaniem sądów administracyjnych jest kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W postępowaniu sądowo-administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca obecnie umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Zgodnie z zasadą oficjalności, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, zawartą w skardze argumentacją – zobowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej natomiast strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżących, co oznacza, że sąd jest upoważniony do uwzględnienia skargi także ze względu na inne uchybienia niż te, które przytoczyła strona skarżąca. Wydając orzeczenie w niniejszej sprawie sąd wziął pod uwagę treść powołanych powyżej przepisów. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie stanowi art. 47 ustawy o z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), który stanowi, że jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. Natomiast w razie nieuzgodnienia warunków, w sposób opisany powyżej, właściwy organ - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. Zezwolenie na wejście na sąsiednią nieruchomość, niezbędne do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych, przewidziane w art. 47 ust. 2 wskazanej ustawy prawo budowlane, dotyczy jedynie tych prac przygotowawczych lub robót budowlanych, które regulowane są przepisami - prawa budowlanego i wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Zezwolenie takie może być wydane dopiero po uprzednim uzyskaniu pozwolenia na budowę lub po dokonaniu zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót ( identycznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 5.12.2006r., sygn.IISA/Po964/05;Naczelny Sąd Administracyjny o/z w Łodzi w wyroku z dnia 12.12.2003r. sygn.IISA/Łd268/01; Naczelny Sąd Administracyjny o/z w Krakowie, sygn.IISA/Kr1894/98 ). To w trakcie tych postępowań badane jest uprawnienie do dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane. Rozważając zasadność wydania decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości organ powinien ustalić następujące okoliczności: 1) czy inwestor dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę lub dokonał skutecznego zgłoszenia właściwemu organowi robot budowlanych (czy właściwy organ nie wniósł od zgłoszenia sprzeciwu), 2) czy inwestor podjął starania o uzyskanie zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości od jej właściciela, a starania te okazały się bezskuteczne oraz 3) czy wejście na teren sąsiedniej nieruchomości jest niezbędne dla wykonania prac przygotowawczych bądź robót budowlanych, objętych treścią pozwolenia na budowę bądź zaakceptowanego przez organ zgłoszenia. Zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom art. 47ust.2 cyt. ustawy prawo budowlane. Wydana została przedwcześnie, bez dokonania niezbędnych ustaleń. W trakcie postępowania nie zbadano , czy inwestor dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę lub dokonał zgłoszenia właściwemu organowi robot budowlanych i czy właściwy organ nie wniósł od zgłoszenia sprzeciwu. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy nie wypowiedział się co do tej kwestii. W aktach sprawy brak dokumentów, które potwierdzałyby tezę, iż inwestor dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę lub dokonał skutecznego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Tym samym organ dopuścił się również naruszenia art. 7, art. 77 § 1, oraz art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej kpa. Podstawą oceny niezbędności wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej musi być prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy. Dopiero bowiem wyjaśnienie wskazanych wyżej okoliczności stworzy dostateczną podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia. Ustaleń takich w niniejszej sprawie zabrakło. Stosownie do zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 kpa to na prowadzącym postępowanie administracyjne organie ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Nadto podkreślić należy, że w decyzji orzekającej o niezbędności wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej organ winien orzec o terminie wykonania robót, także poprzez wskazanie konkretnych dat. W ocenie Sądu "zakreślenie terminu" , w trakcie którego inwestor będzie mógł wejść na teren sąsiedniej nieruchomości, a właściciel działki sąsiedniej będzie ograniczony w korzystaniu z przysługującego mu prawa własności mieści się w pojęciu " określenia granic niezbędnej potrzeby oraz warunków korzystania z sąsiedniej nieruchomości" w rozumieniu art.47ust.2 cyt. prawa. "Zakreślenie terminu" w rozumieniu tego przepisu oznacza w istocie także wskazanie konkretnych dat korzystania z nieruchomości sąsiada. Przemawia za tym zdaniem Sądu szczególna ranga tego uprawnienia, które w istocie prowadzi do ograniczenia uprawnień właściciela , fakt uprzedniego nieuzgodnienia warunków wejścia pomiędzy nim, a inwestorem. Ma to również istotne znaczenie z punktu widzenia wykonalności decyzji. Tymczasem w zaskarżonej decyzji termin wykonania prac określono jedynie w ten sposób, że roboty prowadzić należy w ciągu 5 kolejnych dni, po uprzednim powiadomieniu właścicieli działki nr. [...], na dwa dni przed rozpoczęciem robót. Nie wskazano konkretnych dat na wykonanie robót w trybie art.47ust.3 cyt. prawa. Zdaniem Sądu mając na względzie powyższe rozważania stwierdzić należy, że pozostaje to w sprzeczności z analizowanym przepisem. Zaznaczyć przy tym trzeba, iż ustalając w drodze decyzji administracyjnej termin wejścia na sąsiednią nieruchomość, należy mieć na względzie powszechnie obowiązującą regułę, że decyzja staje się wykonalna (o ile nie nadano jej rygoru natychmiastowej wykonalności) dopiero wówczas gdy nabierze przymiotu ostateczności. Z tego też względu dopiero po tym terminie strony będą związane tą decyzją i obowiązane będą ją wykonać pod sankcją egzekucji administracyjnej. Przesądza to o tym, iż termin określony w decyzji wydanej w trybie art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane może być określony poprzez wskazanie okresu przypadającego wyłącznie od dnia ostateczności decyzji. Mając na uwadze powyższe okoliczności zaskarżoną decyzję należało uchylić na zasadzie wynikającej z dyspozycji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c). p.p.s.a i dlatego orzeczono jak w pkt. I sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien uwzględnić wywody zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Oznacza to, że w niniejszym postępowaniu dokładnego zbadania wymaga, czy inwestor dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę lub dokonał skutecznego zgłoszenia właściwemu organowi robót budowlanych, jeśli tak jaki jest zakres ustalonych w tych postępowaniach robót. Nadto wydając decyzję w trybie art. 42 ust.2 prawa budowlanego organ winien mieć także na względzie, iż sprecyzować co do konkretnej daty należy termin wejścia na sąsiednią nieruchomość. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. /-/ B. Kamieńska /-/ A. Łaskarzewska /-/ W. Batorowicz