II OSK 421/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 454/07 w sprawie ze skargi G. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 24 maja 2007 r., II SA/Łd 95/07 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za usunięcie drzewa. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zdaniem skarżącego organy administracji przede wszystkim dopuściły się uchybienia polegającego na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego, w szczególności zaś nie powołały biegłego dendrologa, w celu ustalenia, czy w przypadku usuniętych drzew istniała możliwość zachowania przez nie żywotności oraz odtworzenia ich koron, w konsekwencji czego nie zastosowały instytucji odroczenia terminu płatności orzeczonej administracyjnej kary pieniężnej przewidzianej w art. 88 ust. 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 92, poz. 880 ze zm.). Z uchybieniem tym skarżący łączy naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 77 i art. 7 oraz art. 8 k.p.a., a także art. 75 § 1 w związku z art. 84 k.p.a. Trudno jednak stawiać organom administracji zarzut naruszenia wyliczonych przepisów prawa. W myśl art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Jeżeli posiadacz nieruchomości nie jest właścicielem - do wniosku dołącza się zgodę jej właściciela. Przepis ten nakłada więc obowiązek uzyskania tego rodzaju zezwolenia na wszystkich posiadaczy nieruchomości niezależnie od tego, czy posiadają do niej tytuł prawny, w tym nawet władających nieruchomością w złej wierze - bez tytułu prawnego. Usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody stwarza natomiast po stronie organu administracji obowiązek wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej sprawcy tego deliktu zobowiązanego na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody do uzyskania stosownego zezwolenia. Z przepisów tej ustawy nie wynika zaś, aby samo wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia oraz jej wysokość były w jakikolwiek sposób uzależnione od innych kryteriów, aniżeli obwód pnia oraz rodzaj i gatunek usuniętego drzewa, o czym stanowią wskazane wyżej przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 85 oraz art. 89 tej ustawy. Wprawdzie, art. 88 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody przewiduje instytucję odroczenia terminu płatności wymierzonych administracyjnych kar pieniężnych na okres 3 lat, jednakże z jego redakcji wynika, iż warunkiem dopuszczalności zastosowania tego unormowania jest kumulatywne spełnienie przesłanek w nim wskazanych - w przypadku drzewa stopień jego uszkodzenia nie może wykluczać zarówno zachowania jego żywotności, jak i możliwości odtworzenia korony, a posiadacz nieruchomości musi podjąć działania w celu zachowania jego żywotności. Brak zaś jednego z tych elementów powoduje, że nie jest dopuszczalne odroczenie terminu płatności wymierzonej kary pieniężnej. W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, iż E.W. działający na zlecenie skarżącego, który nie posiadał wymaganego zezwolenia, w dniu [...] października 2006 r. usunął dwa drzewa - topole rosnące na nieruchomości stanowiącej wówczas współwłasność skarżącego oraz G. G. i T. W. Bezsporny jest także obwód usuniętych drzew na wysokości ścięcia: 270 i 256 cm oraz minimalne promienie 35 i 38 cm. Istotne dla sprawy okoliczności potwierdza protokół z przeprowadzonych [...] grudnia 2006r. oględzin, notatki urzędowe sporządzone przez funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w Poddębicach z [...] i [...] października 2006r. oraz protokół z rozprawy administracyjnej, która odbyła się [...] stycznia 2007r. Na możliwość zachowania żywotności oraz odtworzenia koron usuniętych drzew mającej uzasadniać zastosowanie przez organ administracji odroczenia terminu płatności wymierzonej administracyjnej kary pieniężnej skarżący powołał się dopiero w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego. Przy czym, o zasadności jego zastosowania, w przekonaniu skarżącego świadczyć, ma fakt wypuszczenia nowych gałęzi z pozostałych po usunięciu drzew pni. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący podejmował jakiekolwiek działania mające na celu zachowanie żywotności usuniętych drzew, co już powoduje, iż organ administracji nie był zobowiązany do odroczenia terminu płatności wymierzonej administracyjnej kary pieniężnej. Z akt sprawy ponadto wynika, że sporne drzewa zostały usunięte, a nie tylko uszkodzone, czego dowodzą nawet przedłożone przez skarżącego w trakcie postępowania przed Sądem zdjęcia pozostałych po nich pni wraz z odrostami. Natomiast z załączonej do pisma Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z [...] października 2007r. notatki służbowej z [...] lipca 2007r., sporządzonej przez pracowników Referatu Rolnictwa i Ochrony Środowiska w Urzędzie Miejskim w Poddębicach wynika, że wprawdzie wokół pni po usuniętych drzewach wyrastają liczne odrosty, lecz pnie zaczynają powoli ulegać rozkładowi, co świadczy wyłącznie o tym, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji brak było podstaw do zastosowania przez organ administracji wskazanego wyżej unormowania. W tej zaś sytuacji zbędne było powoływanie przez organ administracji biegłego z zakresu dendrologii mającego wydać opinię w sprawie, a której koszty w myśl art. 262 pkt 2 i art. 263 § 1 k.p.a. dodatkowo obciążałyby skarżącego. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł G. G., domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na podstawie kasacyjnej w postaci naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), polegającym na nieuwzględnieniu skargi, mimo naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającego na utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza Poddębic, wydanej z naruszeniem przepisu art. 77 k.p.a. w związku z art. 7 i 8 k.p.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 k.p.a. przez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, celem ustalenia możliwości zachowania żywotności drzew będących przedmiotem postępowania, b) art. 133 § 1 p.p.s.a., polegającego na ustaleniu przez Sąd stanu faktycznego sprawy przy uwzględnieniu dowodu w postaci protokołu z [...] lipca 2007 r., sporządzonego po dniu wydania zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy. Wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, z uwagi na fakt, iż szczegółowa i wnikliwa kontrola prawidłowości postępowania, w tym postępowania dowodowego przeprowadzonego do chwili wydania zaskarżonej decyzji, umożliwiłaby ustalenie czy rozstrzygnięcie tego organu wydane zostało na podstawie całokształtu prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji przyjął, że brak było przesłanek zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 88 ust. 3 ustawy z uwagi na niespełnienie zawartych w tym przepisie warunków. Stanowisko powyższe zostało przyjęte m.in. na podstawie protokołu oględzin z [...] grudnia 2006 r., w którym "stwierdzono, że zostały usunięte dwa drzewa". Sąd pominął jednak całkowicie okoliczność uchybienia przez organ administracji ciążącemu nań obowiązkowi ustalenia, czy ścięte drzewo nie ma możliwości odrodzenia się (por. wyrok NSA z 17 marca 1995 r., SA/Rz 379/94, ST 1997, nr 1-2). Dokonanie ustaleń w zakresie możliwości zachowania żywotności przez drzewa jest obligatoryjne już w postępowaniu w sprawie wymierzenia kary. W aktach postępowania administracyjnego brak jest jednak informacji o zajęciu przez organy jakiegokolwiek stanowiska w przedmiocie chociażby wykluczenia możliwości zachowania żywotności drzew, co stanowiłoby przesłankę wyłączającą odroczenie terminu płatności kar. Argumenty w tym przedmiocie zostały podniesione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopiero w odpowiedzi na skargę. Wbrew stanowisku wyrażonemu przez Sąd I instancji to nie skarżący, lecz organ administracji z urzędu powinien badać możliwość zachowania żywotności oraz odtworzenia koron drzew uzasadniającą ewentualne odroczenie terminów płatności kar. Ustalona w tym zakresie linia orzecznictwa NSA, potwierdza, iż w postępowaniu administracyjnym nie można przerzucać ciężaru dowodu na osobę zainteresowaną, a organ administracji winien z własnej inicjatywy gromadzić dowody konieczne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Za naruszające zasadę przewidzianą w art. 133 § 1 p.p.s.a. uznać należy samodzielne ustalanie przez Sąd I instancji stanu faktycznego na podstawie dowodu, który powstał po dniu wydania zaskarżonej decyzji i nie znajduje odzwierciedlenia w aktach postępowania administracyjnego. Dowód ten stanowiła notatka służbowa z [...] lipca 2007 r., sporządzona przez pracowników Urzędu Miejskiego w Poddębicach już po wydaniu ostatecznej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Powołany przepis zawiera zakaz uwzględniania przy orzekaniu okoliczności powstałych później lub nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, tj. to miało miejsce w sprawie niniejszej (por. wyrok NSA z 15.02.2006, II FSK 659/05, ONSAiWSA 2007/2/35, wyrok NSA z 09.09.2005, FSK 1925/04, LEX m 173085, wyrok NSA z 17.05.2005, FSK 1812/04, LEX nr 177567, wyrok WSA w Warszawie z 14.02.2005, LEX nr 165019). Powyższy dokument jako pierwszy zawiera odniesienie do stanu, w jakim znajdują się drzewa będące przedmiotem niniejszego postępowania oraz związanej z tym oceny możliwości zachowania ich żywotności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi nie są trafne. Przede wszystkim nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut, że Sąd I instancji oddalił skargę, mimo że w postępowaniu administracyjnym nie ustalono stanu faktycznego sprawy. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 88 ust. 3 ustawy o ochron przyrody Termin płatności kar wymierzonych na podstawie ust. 1 odracza się na okres 3 lat, jeżeli stopień uszkodzenia drzew lub krzewów nie wyklucza zachowania ich żywotności oraz możliwości odtworzenia korony drzewa i jeżeli posiadacz nieruchomości podjął działania w celu zachowania żywotności tych drzew lub krzewów. Zatem zastosowanie instytucji odroczenia wymierzonej kary uwarunkowane jest spełnieniem dwóch przesłanek: 1) stopień uszkodzenia drzew nie wyklucza zachowania ich żywotności oraz możliwości odtworzenia korony drzewa i 2) posiadacz nieruchomości podjął działania w celu zachowania żywotności tych drzew. Trafnie zatem Sąd przyjął za organami administracji, że skoro przedmiotowe drzewa zostały ścięte przy samej ziemi, to już pierwsza z tych przesłanek nie jest spełniona. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela w tym względzie oceny wyrażonej w wyroku NSA z 17 marca 1995 r., SA/Rz 379/94 zwłaszcza, że została ona wyrażona na gruncie innej ustawy. Poza tym z materiału dowodowego sprawy nie wynika, aby skarżący podjął jakiekolwiek działania w celu zachowania żywotności ściętych na jego polecenie topoli. Wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze kasacyjnej to właśnie skarżący, a nie organ administracji powinien przedstawić, że podjął działania mające na celu zachowania żywotności tych drzew. On bowiem z tego faktu wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. Chybiony jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez ustalenie stanu faktycznego sprawy przy uwzględnieniu dowodu w postaci protokołu z [...] lipca 2007 r., sporządzonego po dniu wydania zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy. Wskazać należy, że podstawę takiego działania Sądu stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Protokół z [...] lipca 2007 r. jest niewątpliwie dokumentem urzędowym, a przeprowadzenie z niego dowodu pozwoliło Sądowi na jednoznaczne przyjęcie stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy, a ustalonego w postępowaniu administracyjnym, ponieważ rozwiewało wszelkie wątpliwości, jakie mogły powstać w tym względzie. W żadnym razie nie można przyjąć, że podjęte przez Sąd I instancji działania w tym względzie miały jakiekolwiek symptomy samodzielnego ustalania stanu faktycznego sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.