II SA/Lu 749/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec po rozpoznaniu w dniu 15 października 2007 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A.Z. na działania Wójta Gminy w przedmiocie przygotowania i przebiegu przetargu na zbycie nieruchomości stanowiącej własność gminy p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Pismem z dnia 7 września 2007 r. A. Z. zwróciła się do Sądu o skontrolowanie prawidłowości przygotowania i przeprowadzenia przetargu dotyczącego zbycia nieruchomości stanowiącej własność gminy. Skarżąca podniosła, że całe postępowanie przetargowe dotknięte było licznymi uchybieniami w związku z czym zasadne jest zbadania procedury przetargowej. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Opisując przebieg całego postępowania przetargowego wskazał, że wszystkie czynności zostały przeprowadzone zgodnie z obowiązującym prawem w szczególności w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej "ppsa", gdyż przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Przywołana na wstępie ustawa normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jej przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne (art. 2 ppsa). Kontrola przestrzegania prawa sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, stanowi kontrolę samoistną, bezpośrednią i jest dokonywana w sformalizowanym postępowaniu o charakterze procesowym (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005 s. 18). Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 ppsa działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrole tego sądu w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 ppsa. Art. 3 § 2 pkt 4 ppsa dopuszcza skargę do sądu administracyjnego na inne niż określone w pkt 1-3 (decyzje i postanowienia) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestionowana prawidłowość postępowania przetargowego odnośnie nieruchomości będącej własnością gminy. A zatem w pierwszej kolejności należy podnieść, czy możliwe jest zaskarżenie do sądu administracyjnego pisma Wójta Gminy z dnia "[...]" oddalającego skargę strony na czynności związane z przeprowadzeniem przetargu, uznając przedmiotowe pismo Wójta jako inny niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ppsa). W ocenie Sądu przedmiotowe pismo nie spełnia przesłanek wymienionych we wskazanym przepisie w związku z czym nie może być przedmiotem skargi. W pierwszej kolejności należy wskazać, że tryb oraz sposób nabywania nieruchomości będących własnością jednostek samorządu terytorialnego reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) zwana dalej "u.g.n.", w szczególności przepisy rozdziału czwartego. Ustawowy tryb i sposób przeprowadzania przetargów uzupełniają regulacje rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. Nr 207, poz. 2108). Zgodnie z art. 40 ust. 5 u.g.n. uczestnik przetargu może, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyniku przetargu, zaskarżyć czynności związane z przeprowadzeniem przetargu do organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli przetarg dotyczy nieruchomości stanowiących własność tej jednostki. W związku z tym pismo skarżącej z dnia 2 lipca 2007 r. zatytułowane "protest" organ właściwie zakwalifikował jako skargę złożoną w trybie art. 40 ust. 5 u.g.n. Postępowanie w razie wniesienia przez stronę skargi reguluje § 11 powołanego rozporządzenia, który stanowi, że organ jednostki samorządu terytorialnego może uznać skargę za zasadną i nakazać powtórzenie czynności przetargowych lub unieważnić przetarg albo uznać skargę za niezasadną (oddalić skargę). Postępując zgodnie ze wskazaną regulacją Wójt Gminy pismem z dnia "[...]" ("[...]") uznał skargę za niezasadną i przystąpił do dalszych odpowiednich czynności. Mając przedstawioną regulację na uwadze jak również całokształt przepisów nie można uznać, że pismo to ma charakter publicznoprawny tj. należy do zakresu administracji publicznej. Bezspornie pismo to jest wyłącznie przejawem działania organu administracji publicznej podlegającym kwalifikacji jako czynność prawna w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Od rozstrzygnięcia o uznaniu skargi za bezzasadną nie przysługuje odwołanie. Orzecznictwo sądowe wskazuje, iż w takiej sytuacji prawidłowość przeprowadzenia procedury przetargowej może być zweryfikowana, zarówno w sensie pozytywnym, jak i negatywnym wyłącznie w drodze powództwa cywilnego złożonego do sądu powszechnego, a nie administracyjnego. Niezadowolony z rozstrzygnięcia skargi uczestnik przetargu (w tym wyłoniony nabywca nieruchomości, jeśli np. organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego odmówi unieważnienia przetargu lub przetarg unieważni może w takiej sytuacji wnieść do sądu powództwo w zależności od sytuacji, czy to o stwierdzenie nieważności zawartej umowy (art. 58 § 1 k.c.) czy też po wyłonieniu nabywcy, a przed zawarciem z nim umowy o ustalenie nieistnienia obowiązku zawarcia umowy (art. 64 k.c.). Ustanowiony w art. 40 ust. 5 u.g.n. oraz § 11 rozporządzenia tryb zaskarżania czynności przetargowych jest jedynie wewnętrznym trybem postępowania uprawniającym organ jedynie do wstępnej kontroli przetargu w celu skorygowania popełnionych błędów, podczas gdy całościowa ocena prawidłowości procedury przetargowej pozostaje w kompetencji sądu. Powyższe potwierdza pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z dnia 2 sierpnia 1994 r. III CZP 96/94 (OSNC 1995, z 1, poz. 11) sprowadzający się do tezy, że z chwilą wszczęcia procedury przetargowej pomiędzy organizatorem przetargu, a zainteresowanymi jednostkami (uczestnikami przetargu) nawiązuje się stosunek cywilnoprawny. Jeśli uznać, że organizator przetargu oraz uczestnicy występują w charakterze równorzędnych podmiotów, to dopuszczalność drogi sądowej nie może budzić wątpliwości. Jeśli więc osoba ustalona w protokole z przeprowadzenia przetargu jako nabywca nieruchomości nie podziela zapatrywania wyrażonego w piśmie organu administracji, to przez wytoczenie stosownego powództwa może uruchomić tryb postępowania, w którym sąd powszechny całkowicie samodzielnie ocenia prawidłowość ogłoszenia, organizacji, jak również przeprowadzenia przetargu oraz określa skutki prawne będące bezpośrednim rezultatem dokonanej oceny. Tak więc pismo Wójta Gminy oddalające skargę o unieważnienie przetargu, nie należy do zakresu administracji publicznej, jest natomiast przejawem działania organu administracji publicznej podlegającym kwalifikacji jako czynność prawna w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Nie stanowi zatem czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nie przysługuje zarówno na pismo, jak i na inne czynności Wójta związane z przetargiem skarga do sądu administracyjnego. Wobec powyższego należało orzec jak w postanowieniu.