I OSK 742/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie NSA Jolanta Rajewska (spr.) NSA Tadeusz Geremek Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W.-B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 października 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1408/05 w sprawie ze skargi M. W.-B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 15 października 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1408/05, oddalił skargę M. W. – B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] października 2005 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Burmistrz Chrzanowa decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...], na podstawie art. 7, art. 8, art. 39 ust. 1 i 2 i art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593), udzielił M. W. – B. pomocy w postaci zasiłku celowego i w naturze na żywność i wydatki mieszkaniowe w wysokości 150 zł. W uzasadnieniu organ podniósł, iż wnioskodawczyni złożyła podanie o przyznanie pomocy finansowej na zakup żywności i pokrycie wydatków mieszkaniowych, odzież, środki czystości, bilety i inne wydatki. Jak ustalono wymieniona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Jest zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy, gdzie zgłasza się w terminach. Nie wyraża natomiast zgody na leczenie w Poradni Zdrowia Psychicznego. W kwietniu 2005r. utraciła rentę inwalidzką. Od tego czasu nie posiada żadnych środków utrzymania i zalega z opłatami czynszowymi za mieszkanie. Jest zdolna do samodzielnej egzystencji w stopniu umożliwiającym zaspokojenie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych. Mieszka w spółdzielczym lokalu trzypokojowym i mimo dużych kosztów utrzymania mieszkania, nie wyraża zgody na jego zamianę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania M. W. – B. powyższe rozstrzygnięcie utrzymało w mocy. W uzasadnieniu wyjaśniło, iż zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej. Pomoc społeczna ma za zadanie umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudności życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne możliwości, środki i uprawnienia. Położenie strony nie jest łatwe, ale świadczenia z tytułu pomocy społecznej powinno stanowić wsparcie, nie zaś podstawowe źródło dochodu i utrzymania. M. W.-B. w obecnej sytuacji życiowej i materialnej niewątpliwie wymaga wsparcia i udzielenia jej pomocy. Sama jednak niełatwa sytuacja osoby uprawnionej nie decyduje o wysokości przyznanego zasiłku. Wyznacznikiem wysokości zasiłku jest także cel tego świadczenia oraz możliwości finansowe organów pomocy. W tej sytuacji, zdaniem Kolegium uznać należy, że organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, właściwie zinterpretował obowiązujące przepisy i przyznając zasiłek celowy we wskazanej wysokości nie przekroczył granic uznania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. W. – B. wyraziła głęboką dezaprobatę z otaczającej ją rzeczywistości. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenia i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 15 października 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 1408/05, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej powoływanej jako P.p.s.a.), skargę M. W. – B. oddalił, uznając że zaskarżona decyzja i utrzymane nią w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne nie naruszają przepisów prawa materialnego oraz norm procesowych. W rozpatrywanej sprawie organy pomocy społecznej postępowanie administracyjne prowadziły bowiem w sposób prawidłowy. Skarżąca w całym jego toku miała możliwość czynnego udziału w sprawie, co spełnia wymóg art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej powoływanej jako kpa). Postępowanie wyjaśniające, zdaniem Sądu, nie narusza również dyspozycji art. 7 kpa, w myśl którego w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a ponadto art. 77 § 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, art. 80 kpa, w myśl którego na podstawie całokształtu materiału dowodowego ma nastąpić ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, a także art. 107 § 3 kpa, obligującego organ do wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, jak również przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W oparciu o prawidłowo przeprowadzone postępowanie i dokładnie wyjaśniony stan faktyczny, organy przyznające świadczenie miały kompetencję do rozstrzygnięcia sprawy w granicach tzw. uznania administracyjnego. Z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wynika, iż przyznanie zasiłku celowego jest uprawnieniem, nie zaś bezwzględnym obowiązkiem organów pomocy społecznej. Zatem organy te - mając na uwadze cele systemu pomocy społecznej - mogą w zakresie uznania administracyjnego rozstrzygać zarówno o samym udzieleniu bądź nieudzieleniu tej formy pomocy, jak i o wysokości przyznawanego świadczenia. W takim wypadku ich obowiązkiem jest zarówno rozważenie uzasadnionych potrzeb osoby wnioskującej o przyznanie świadczenia, jak i własnych możliwości finansowych, które muszą zostać ocenione w taki sposób, aby wszystkim osobom uprawnionym i potrzebującym mogła zostać przyznana pomoc. Jeżeli - jak miało to miejsce w kontrolowanym postępowaniu - organy przeprowadzą postępowanie administracyjne w sposób zgodny z przepisami prawa, a następnie należycie uzasadnią, z jakich przyczyn świadczenie zostało przyznane w określonej wysokości, sąd administracyjny nie jest władny kwestionować rozstrzygnięcia, podjętego w granicach tak rozumianego uznania administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. W. – B., reprezentowana przez adwokata – pełnomocnika z urzędu. Domagając się uchylenia tego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a, zarzuciła mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: P.u.s.a.) poprzez wadliwą realizację funkcji kontrolnej i niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, jak i Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Chrzanowie naruszyły następujące przepisy postępowania: a. art. 7 i art. 77 § 1 kpa - poprzez zaniechanie podjęcia kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie, jakie są możliwości pomocy społecznej, tj. jakimi środkami finansowymi dysponuje organ na pomoc społeczną oraz jaka jest ilość osób zainteresowanych uzyskaniem zasiłku celowego, b. art. 11 i art. 107 § 1 i § 3 kpa - poprzez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierowały się organy administracji publicznej przy załatwieniu sprawy, w szczególności poprzez niewskazanie, jakie okoliczności zaważyły o wysokości przyznanego zasiłku celowego, 2. art. 145 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 kpa poprzez nieuwzględnienie skargi mimo, że zarówno decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] października 2005 r., jak i decyzja Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Chrzanowie z dnia [...] czerwca 2005 r. - jako wydane w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania - naruszają prawo, 3. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 kpa poprzez przemilczenie naruszenia prawa, jakiego dopuściły się wskazane organy administracji publicznej. W bardzo obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor wyraził pogląd, iż zaskarżona decyzja SKO w Krakowie oraz decyzja Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Chrzanowie opierają się na niepełnym materiale dowodowym. Dotyczy to w szczególności ustaleń w zakresie możliwości pomocy społecznej, tj. danych dotyczących tego, jakimi środkami na pomoc społeczną dysponuje organ oraz jaka jest ilość osób zainteresowanych taką pomocą. Brak tych ustaleń sprawia, że przyznanie zasiłku celowego, w takiej a nie innej wysokości, należy ocenić jako dowolne, albowiem nie zostało poparte wynikiem postępowania dowodowego. W ocenie kasatora, organy prawidłowo zaliczając możliwości finansowe organu do katalogu przesłanek udzielenia pomocy, naruszyły jednak przepisy postępowania, a to art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 kpa. Zaniechały one bowiem podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Nie wyjaśniły także zasadności wszystkich przesłanek, jakimi kierowały się rozstrzygając sprawę. W dalszej części swych rozważań, autor skargi kasacyjnej, podniósł, iż WSA w Krakowie był zobowiązany do przeprowadzenia kontroli całego postępowania pod względem zgodności z prawem. Niedostrzeżenie przez Sąd popełnionych przez organy naruszeń prawa świadczy o niewłaściwej realizacji funkcji kontrolnej, a tym samym o naruszeniu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, który - choć umieszczony w ustawie ustrojowej - wyznacza kryterium kontroli sądowej i tym samym stanowi przepis proceduralny. Jego naruszenie miało przy tym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż przy wychwyceniu naruszeń wskazanych przepisów kpa, rozstrzygnięcie Sądu winno zostać oparte na treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. W ocenie kasatora, konsekwencją tego zasadniczego błędu, polegającego na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej, było naruszenie innych przepisów postępowania. Dotyczy to w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie mimo, że z uwagi na zasadność skargi winien on stać się podstawą rozstrzygnięcia, a także art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie mimo, że w okolicznościach sprawy nie powinien on znaleźć zastosowania. Nadto konsekwencją naruszenia art. 1 § 2 P.u.s.a. jest naruszenie przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. wyrażające się w przemilczeniu naruszeń prawa, jakiego dopuściły się organy administracji publicznej, mimo obowiązku przedstawienia (pełnego i prawidłowego) stanu sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie mogły być uznane za zasadne. Zarzuty sformułowane przez kasatora mają wyłącznie charakter procesowy i sprowadzają się do wytknięcia Sądowi I instancji złamania art.145 § 1 pkt 1 lit.c, art.151, art. 141 § 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez zachowanie w mocy decyzji wydanych z naruszeniem art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 kpa. W związku z tym zauważyć należy, że w myśl art.174 pkt 2 P.p.s.a. uchybienia procesowe stanowią usprawiedliwioną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stosownie do art.145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny uwzględnia skargę i uchyla decyzję (postanowienie) w całości lub w części, gdy stwierdzi, że naruszenie przez organ przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie i literaturze przez możliwość istnego wpływania na wynik sprawy rozumie się prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść zaskarżonego aktu. Podkreśla się ponadto, że tylko kwalifikowane wady dające podstawę do wznowienia postępowania obligują zawsze do uchylenia decyzji lub postanowienia, bez względu na możliwość ich oddziaływania na sposób zakończenia sprawy. W przypadku pozostałych naruszeń przepisów procesowych ich potencjalny wpływ na wynik sprawy jest warunkiem niezbędnym uwzględnienia skargi. Sformułowanie "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem zachodzi związek przyczynowy. Brzmienie art.145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że obejmują one wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów procesowych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Taka zaś sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. W sprawie okoliczność spełnienia przez M. W. – B. warunków do uzyskania zasiłku celowego nie była kwestionowana. Sporną jedynie była kwestia wysokości przyznanego skarżącej świadczenia. W związku z tym zauważyć należy, iż materialną podstawę kontrolowanych przez WSA w Krakowie decyzji stanowił art. 39 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Sąd I instancji trafnie przy tym przyjął, że z powołanego przepisu wynika, że rozstrzygnięcia w tym zakresie podejmowane są w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowym, iż sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie dowodzi jeszcze obowiązku przyznania osobie zainteresowanej omawianego świadczenia i w wysokości odpowiadającej jej oczekiwaniom. Zgodnie z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa zmierzającą do umożliwienia osobom i rodzinom przezwyciężanie sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Celem pomocy społecznej jest wspieranie a nie wyręczanie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych oraz umożliwienia im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc państwa ma zatem charakter subsydiarny, tj. dopuszcza się interwencję organów państwa tylko w takich przypadkach, w których osoba lub rodzina rzeczywiście nie ma możliwości samodzielnego przezwyciężania trudności życiowych. Potrzeby osoby i rodziny powinny być zaspokojone, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej ( art. 3 ust. 4 ustawy). Świadczenia z pomocy społecznej powinny być więc dostosowane do konkretnej sytuacji indywidualnego beneficjenta. Określone potrzeby osób i rodzin mogą być jednak zrealizowane tylko wówczas, gdy odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach, także finansowych, pomocy społecznej. Realizacja celów pomocy społecznej - co do zasady - nie rodzi więc roszczenia o przyznanie pomocy w żądanej przez wnioskodawcę wysokości. W związku z uznaniowym charakterem decyzji w przedmiocie zasiłku celowego podkreślić ponadto należy, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę zgodności działań organu administracji publicznej z prawem. Nie mogą zatem badać samego uznania administracyjnego, ale jedynie to, czy organy orzekające w ogóle mogły działać w ramach uznania administracyjnego i czy granic takich nie przekroczyły. Takich ustaleń Sąd I instancji dokonał, zasadnie przyjmując, że granice uznania administracyjnego w rozpatrywanej sprawie nie zostały przekroczone. Ocenę tę podziela też Naczelny Sąd Administracyjny. W motywach kontrolowanych przez WSA w Krakowie decyzji ustalono bowiem sytuację materialną, rodzinną i życiową strony oraz rozmiar potrzeb, których nie jest ona w stanie zaspokoić we własnym zakresie. Te wszystkie istotne w sprawie elementy stanu faktycznego właściwie ocenił Sąd I instancji, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W rozważaniach organów wprawdzie brak jest precyzyjnych ustaleń dotyczących możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej, ale wskazuje się na ograniczone środki finansowe oraz konieczność uwzględnienia także potrzeb innych osób korzystających z pomocy społecznej. Brak dostatecznych środków finansowych na realizowanie przez organy administracji zadań z zakresu pomocy społecznej oraz rosnąca liczba osób korzystających z tego typu wsparcia są zresztą faktami powszechnie znanymi, podejmowanymi często w prasie, radiu i telewizji, znanymi też sądom administracyjnym. Nie ulega zatem wątpliwości, że organy pomocy społeczne nie są w stanie realizować wszystkich potrzeb swych beneficjentów, a więc zmuszone są ograniczyć się, tak jak w sprawie skarżącej, tylko do zabezpieczenia potrzeb podstawowych. W związku z powyższym nie można zarzucić, że WSA w Krakowie źle ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, a wyrok wydał nie dysponując niezbędnymi danymi. Sąd I instancji związany był granicami rozpatrywanej sprawy, co jednoznacznie wynika z art. 134 § 1 P.p.s.a. Nie mógł zatem badać sytuacji materialnej innych osób oraz sposobu gospodarowania środkami finansowymi przez organ I instancji. Uprawnień tych nie posiada też Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, które przeprowadza jedynie kontrolę instancyjną, nie jest zaś organem kontrolującym generalnie działalność ośrodków pomocy społecznej w aspekcie prawidłowego gospodarowania funduszami przeznaczonymi na poszczególne rodzaje przyznawanych z pomocy społecznej świadczeń. Z powyższych względów zaskarżonemu wyrokowi nie można zarzucić naruszenia prawa przy ocenie decyzji uznaniowej przyznającej stronie świadczenie w dopuszczalnej, chociaż jej niezadowalającej wysokości. Dlatego też skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał natomiast wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącej. Przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają bowiem zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzieloną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a., po złożeniu przez tego pełnomocnika stosownego oświadczenia.