V SA/Wa 243/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Jóźków (spr.), Sędzia WSA Barbara Mleczko-Jabłońska, Asesor WSA Joanna Gierak, Protokolant - referendarz sądowy K. Ł., po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2007 r. sprawy ze skargi B. F. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2006 r. Nr [...] w przedmiocie odmowa umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] maja 2006 r. Nr [...] Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes Zakładu) po rozpatrzeniu wniosku z 4 czerwca 2006 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy B. F., utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] maja 2006 r., mocą której odmówiono skarżącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w łącznej w kwocie [...] zł, na ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie [...] zł, oraz z tytułu składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w łącznej kwocie [...] zł., w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 18 maja 2004 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] września 2004 Nr [...] odmówił umorzenia należności z tytułu składek. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 28 września 2004 r. Prezes Zakładu decyzją z [...] listopada 2004 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 kwietnia 2005 r. (Sygn. akt III SA/Wa 322/05) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji podnosząc w uzasadnieniu, iż organem właściwym do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest Minister Polityki Społecznej. Po zmianie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (art. 1 ustawy z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2005 r. nr 150, poz.1248) sprawa wróciła do rozpoznania do Prezesa Zakładu, który decyzją z [...] listopada 2005 r. ponownie utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] maja 2006 r., mocą której odmówiono skarżącej umorzenia należności z tytułu składek. Wyrokiem z dnia 2 marca 2006 r. (Sygn. akt III S.A./Wa 3534/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Zakładu z [...] listopada 2005 r. W uzasadnieniu podniesiono lakoniczność uzasadnienia decyzji podjętych w obydwu instancjach oraz brak rzetelnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Sąd zważył także naruszenie art. 10 § 1 kpa poprzez uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji co do zebranych dowodów i materiałów, co było także przedmiotem rozważań w wyroku z 28 kwietnia 2005 r. Po otrzymaniu wyroku Zakład Ubezpieczeń Społecznych uzupełnił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy o nowe dokumenty, pouczył skarżącą o przysługującym jej prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a następnie decyzją z [...] maja 2006 r. odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne oraz składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych pouczając skarżącą o przysługującym jej prawie zwrócenia się do Prezesa Zakładu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 83 ust 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (D.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) -zwaną dalej u.s.u.s. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 4 czerwca 2006 r., Prezes Zakładu zaskarżoną decyzja z [...] sierpnia 2006 r. utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W skardze na powyższą decyzje skarżąca nie zgodziła się z merytoryczną oceną jej sytuacji życiowej dokonaną przez organy orzekające. Podniosła, iż nie jest w stanie opłacić zaległych należności bez uszczerbku dla siebie i rodziny. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu podtrzymał stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych względów niż podniesione w skardze. Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z unormowaniem zawartym w art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, która wymagała jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. Sąd zauważa, iż zgodnie z treścią przepisu art. 83 ust 4 u.s.u.s., od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, o czym stanowi art. 127 § 3 in fine k.p.a. W związku z tym postępowanie wszczęte tym wnioskiem kończy się rozstrzygnięciem (załatwieniem sprawy) przewidzianym w art. 138 § 1 k.p.a. Oznacza to, iż organ wydający decyzję na skutek prawidłowo złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ma obowiązek wydać tylko i wyłącznie jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 § 1 k.p.a. Wskazany przepis zawiera wyczerpujące wyliczenie rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane przez organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Według dyspozycji art. 138 § 1 k.p.a. w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (§ 1 pkt 1) - gdy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy uznaje w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości, albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (§ 1 pkt 2 ab initio) - gdy widzi potrzebę skorygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji, wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, lub zmiany w toku postępowania tych okoliczności, mającej wpływ na rozstrzygnięcie istoty sprawy. Organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) w ramach art. 138 § 1 k.p.a. może także uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (§ 1 pkt 2 in fine) albo umorzyć postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3). Każde inne rozstrzygnięcie, zapadłe w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy, jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. Wskazany art. 138 § 1 k.p.a. jest jasny w swej treści co do sposobów zakończenia odwoławczego postępowania administracyjnego i w tym zakresie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wobec tego rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), które nie zostało przewidziane w katalogu ujętym w art. 138 k.p.a., w sposób rażący narusza prawo. Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt rozpoznanej sprawy należy zauważyć, iż rozpatrując sprawę po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (wyrok z 2 marca 2006 r.) organy orzekające wydały dwie kolejne decyzje orzekające w przedmiocie umorzenia należnych składek: w dniu [...] maja 2006 - decyzję wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s., którą odmówiono skarżącej umorzenia zaległych składek oraz w dniu [...] sierpnia 2006r. - w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy - decyzję wydaną na podstawie art. 83 ust 4 u.s.u.s., mocą której Prezes Zakładu, działający w imieniu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2006. Pominięto przy tym okoliczność, że po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji Prezesa Zakładu z [...] listopada 2005 r. pozostała w obrocie prawnym decyzja wydana przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w dniu [...] września 2004 r. Zarówno wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2005 jak i wyrok z 2 marca 2006 r. eliminowały z obrotu prawnego wyłącznie decyzje Prezesa Zakładu wydane w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tak więc cały czas sprawa toczyła się i powinna się toczyć nadal jako sprawa z wniosku skarżącej z dnia 28 września 2004 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy (odwołania) złożonego po wydaniu decyzji ZUS z [...] września 2004 r. Rozpatrując ponownie wniosek z 28 września 2004 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu, mając na względzie uchybienia proceduralne, jakie zostały podniesione w obydwu wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w stosunku do decyzji z [...] września 2004 r. powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, powiadomić skarżącą o przysługujących jej uprawnieniach z art. 10 § 1 k.p.a., a następnie uchylić zaskarżoną decyzję i orzec w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, kierując się wytycznymi z poprzednio wydanych w sprawie wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w szczególności w wyroku z 2 marca 2006 r. Prezes Zakładu nie może natomiast zastosować przepisu art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, mimo wadliwości decyzji podjętej w pierwszej instancji, ponieważ wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie powoduje przesunięcia kompetencji do rozpoznania lub rozstrzygnięcia sprawy przez organ wyższego stopnia, lecz ponownie powierza ją temu samemu organowi. Istotną cechą wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jest więc jego niedewolutywność. Brak cechy dewolutywności powoduje określone konsekwencje w zakresie odpowiedniego stosowania do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przepisów dotyczących odwołań od decyzji. Wymóg odpowiedniego ich stosowania oznacza, że do wniosku i wywołanego nim postępowania nie znajdują zastosowania przepisy dotyczące odwołań i postępowania odwoławczego, które związane są z cechą dewolutywności odwołania, m.in. art. 138 § 2 k.p.a. Mając na względzie przedstawione wyżej rozważania Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] maja 2006 r. zostały wydane z naruszeniem art. 138 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.