I SA/Wa 805/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: sędzia NSA Anna Łukaszewska Macioch asesor WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant Marta Maciejkowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej A. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] Minister Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] orzekającą o zezwoleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w obrębie [...], stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] ha, będącej własnościa [...] w celu budowy obwodnicy miasta R. w ciągu drogi krajowej nr [...] ([...])[...] oraz o nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wskazano następujący stan faktyczny sprawy: Pismem z dnia [...] października 2006 r. Wojewoda Podkarpacki powiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości położonej w obrębie [...], stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] ha będącej własnością A. W. w celu budowy obwodnicy miasta R. w ciągu drogi krajowej nr [...] ([...]) [...], zgodnie z decyzją Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej - budowa obwodnicy miasta R. w ciągu drogi krajowej nr [...] ([...]) [...], od km [...] do km [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Wojewoda Podkarpacki orzekł na wniosek z dnia [...] kwietnia 2006 r. o zezwoleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie opisanej wyżej działki w celu budowy obwodnicy miasta R. i o nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Minister Budownictwa, rozpoznając odwołanie A. W. od ww. decyzji wskazał, że przepis art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) stanowi, iż po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 2 powołanej ustawy - decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem organu naczelnego została zatem spełniona pierwsza przesłanka wymagana ww. przepisem, gdyż postępowanie wywłaszczeniowe dotyczące przedmiotowej nieruchomości, nie zostało dotychczas zakończone decyzją ostateczną. Według organu odwoławczego została również spełniona druga przesłanka tj. wystąpienie uzasadnionego przypadku, gdyż we wniosku z dnia [...] kwietnia 2006 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, iż niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości jest niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Realizacja przedmiotowej inwestycji spowoduje odciążenie z ruchu śródmieścia R., usprawnienie ruchu tranzytowego w ciągu drogi krajowej nr [...] na odcinku przejścia przez miasto, a poprzez oddzielenie ruchu lokalnego od ruchu tranzytowego, poprawienie bezpieczeństwa użytkowników dróg. Obwodnica R. jest planowana do realizacji w aktualnym programie rządowym Strategii Rozwoju [...] . ww. inwestycja ma duże znaczenie dla rejonu społeczności lokalnej, a także strategiczne znaczenie dla rejonu Polski Południowej, wynikające z włączenia państw Europy Środkowej i Wschodniej do Unii Europejskiej, co powoduje konieczność dostosowania połączeń drogowych do wymaganych parametrów, wynikających z kategorii drogi krajowej. Organ naczelny wskazał również, że istotnie decyzja Wojewody Podkarpackiego o ustaleniu lokalizacji drogi została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/ Wa 2260/06 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi krajowej, jednakże na podstawie art. 8 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. decyzji Wojewody Podkarpackiego wydanej w I instancji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, więc decyzja ta podlega wykonaniu. Te wszystkie okoliczności przemawiają - zdaniem organu odwoławczego - za uznaniem zasadności decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] listopada 2006 r. Skargę na powyższą decyzję złożyła A. W. wnosząc o uchylenie decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] marca 2007 r. oraz decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] listopada 2006 r. w całości. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zajęcie jej działek jest przedwczesne , gdyż brak było podstaw do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Skarżąca podniosła, że nigdy nie składała oświadczeń o nie wyrażeniu zgody na sprzedaż działki Podniosła również zarzuty co do wysokości oszacowania wartości działki. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, poza złożoną ofertą, nie przeprowadziła z nią żadnych skutecznych rozmów ani negocjacji ustalających cenę działki . Wycena przez rzeczoznawcę zatrudnionego przez inwestora nie była rzetelna i bezstronna gdyż nie były brane pod uwagę ceny lokalne. W związku z tym nie zachodzi uzasadniona konieczność wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu jej działek i nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności, ponieważ wszystkie opóźnienia i przeszkody dotyczące realizacji tej inwestycji leżą po stronie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że zarzuty skargi nie stanowią nowych okoliczności w sprawie, do których nie ustosunkowano się w trakcie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Według art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do konstatacji, że skarga jest uzasadniona, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty należy uznać za uzasadnione . Przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wprowadziły szczególny tryb pozyskiwania przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i autostrad nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Szczególny charakter ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., wyrażony nie tylko w jej tytule, ale wynikający z całości uregulowań, których intencją jest stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych. Ustawa ta zamierzona jako regulacja czasowa, wskazuje, że celem jaki założył ustawodawca, było unormowanie w szczególny sposób skutków prawnych w określonej sytuacji gospodarczej. Chodziło o uproszczenie postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabywaniem nieruchomości oraz dysponowaniem nimi przez inwestorów na cele budowlane. Służyć to ma w istocie przyspieszeniu procesu realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Należy jednak zwrócić uwagę, iż każda norma wprowadzająca wyjątek od zasad ogólnych musi podlegać ścisłej wykładni. Stanowiący podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przepis art. 17 ust. 1 (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organy administracji obu instancji) przewidywał możliwość udzielenia przez właściwego wojewodę w drodze decyzji na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, zezwolenia w uzasadnionych przypadkach na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Pojęcie "uzasadnionego przypadku" nie zostało zdefiniowane w ustawie co wiąże się z pozostawieniem organowi administracji tzw. luzu decyzyjnego, to jest swobody wyboru rozstrzygnięcia. Taka swoboda nie może oznaczać dowolności, a dokonany wybór powinien być dostatecznie uzasadniony przesłankami zindywidualizowanym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2001 r. OSA 5/01 ONSA 2002/2/50). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda Podkarpacki przyjął, że wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości uzasadnione jest koniecznością wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością w celu uzyskania pozwolenia na budowę. Uzyskanie pozwolenia na budowę umożliwi szybkie rozpoczęcie robót budowlanych przy realizacji obwodnicy miasta R. i wykorzystaniu środków finansowych na ten cel. Natomiast organ II Instancji wskazał (powtarzając za Generalną Dyrekcją dróg Krajowych i Autostrad uzasadnienie wniosku z dnia [...] kwietnia 2006 r.), że realizacja przedmiotowej decyzji spowoduje odciążenie z ruchu śródmieścia R., usprawnienie ruchu tranzytowego w ciągu drogi krajowej nr [...], a poprzez oddzielenie ruchu lokalnego od ruchu tranzytowego, poprawienia bezpieczeństwa użytkowników dróg. Dodatkowo wskazał, że obwodnica R. planowana jest do realizacji w aktualnym programie rządowym Strategii Rozwoju [...]. W trakcie prowadzonego postępowania organy obu instancji nie podjęły jednak żadnych prób zweryfikowania stanowiska wnioskodawcy przez zgromadzenie stosownego materiału dowodowego czym naruszono zasady określone w art. 7 i 77 kpa, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Należy w tym miejscu wskazać, że okolicznością powszechnie znaną jest to, że budowa czy modernizacja dróg poprawia bezpieczeństwo użytkowników dróg, natomiast potrzeba zastosowania rozwiązania przyjętego w art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku musi być indywidualnie uzasadniona w odniesieniu do każdej konkretnej nieruchomości. A takiego uzasadnionego przypadku w odniesieniu konkretnie do nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżącej A. W. w przedmiotowej sprawie zabrakło, czym naruszono również art. 107 § 3 kpa. Dodatkowa należy jeszcze podkreślić, że budowa obwodnicy R. nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 stycznia 2005 r. w sprawie ustalenia Programu rzeczowo-finansowego dla inwestycji drogowych realizowanych z wykorzystaniem środków Krajowego Funduszu Drogowego (Dz. U. Nr 8, poz. 57 ze zm.). Z tych względów decyzje obu instancji winny zostać uchylone. Odnosząc się do pozostałych zarzutów trzeba zwrócić uwagę, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nie podlegają ocenie zagadnienia związane z oceną wpływu inwestycji drogowej na środowisko naturalne oraz zagrożenia z nim związane, gdyż te kwestie są badane podczas postępowania administracyjnego w przedmiocie lokalizacji drogi . Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 1, 2, 7, 8, 9, 32, 64 i 83 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stwierdzić należy, że ochrona własności nie ma charakteru bezwzględnego i ustawa zasadnicza dopuszcza wywłaszczenie, jeżeli jest dokonywane w celach publicznych i za słusznym odszkodowaniem. Instytucja zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości polega na ograniczeniu prawa do władania nieruchomością i nie można stwierdzić, że organ dopuścił się naruszenia konstytucyjnie prawa. Prawidłowo również organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, że sposób prowadzenia negocjacji w celu nabycia nieruchomości należy do etapów postępowania wywłaszczeniowego, nie jest zaś przedmiotem niniejszego postępowania. Z tych względów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.