VII SA/Wa 1430/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr), Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2007 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala. Decyzją Naczelnika Gminy R. z [...] lipca 1988 r. R. J. uzyskał zatwierdzenie planu realizacyjnego zagospodarowania działki [...] w R. Po nabyciu własności działki [...] (akt notarialny z 2005 r.) L. S. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny zagospodarowania działki. Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2007 r. odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji wskazując, że działki objęte planem realizacyjnym były gruntami rolnymi należącymi do różnych właścicieli. Zamierzona zmiana sposobu użytkowania, a także właściwe usytuowanie projektowanego domu wymagało dokonania podziału działek i wydzielenia działki budowlanej. Plan realizacyjny zagospodarowania przyszłej działki budowlanej stanowił więc podstawę do pracowania projektu podziału istniejących działek [...] oraz był planem zagospodarowania działki dla budynku mieszkalnego osoby fizycznej. Jak podkreślił dalej organ administracji – plan rozstrzygał podstawowe problemy urbanistyczne i techniczno-budowlane planowanej inwestycji zgodnie z art. 20 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r. Planowana inwestycja mieściła się w zapisie planu miejscowego. Inwestycja miała być realizowana w terenie, do którego inwestor nie miał jeszcze tytułu prawnego, jednakże – jak stwierdził dalej Wojewoda – dopiero na etapie uzyskania pozwolenia na budowę inwestor obowiązany był przedstawić dokument potwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie organu, decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego wydana została zgodnie z obowiązującym prawem i nie występuje przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Występowania przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 4 i 7 kpa organ nie badał z powodu określonego w art. 156 § 2 kpa (przedawnienia). Wojewoda podkreślił, że plan realizacyjny określający architektoniczne zagospodarowanie działki, nie stanowił prawa jej własności ani nie dawał prawa do rozpoczęcia robót. Zgodnie z przepisami, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, zatwierdzenie planu realizacyjnego traciło ważność. Sam fizyczny podział działek mógł nastąpić za zgodą właścicieli. W wyniku odwołania od tej decyzji sprawę rozpoznawał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, który decyzją z [...] czerwca 2007 r. znak: [...] utrzymał w mocy odmowę stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołując art. 21 ustawy Prawo budowlane z 30 października 1974 r. stwierdził, że decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego działek była zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a inwestor nie był zobligowany na tym etapie postępowania do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Brak prawa do nieruchomości przy zatwierdzaniu planu nie stanowi o jego wadliwości w rozumieniu art. 156 §1 pkt 1-7 kpa. Dlatego też – jak stwierdził dalej organ odwoławczy – nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Decyzja nie jest dotknięta żadną z wad kwalifikowanych, natomiast brak udziału stron w postępowaniu dot. decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny zagospodarowania działek może najwyżej być przesłanką wznowieniową, nie zaś nieważnościową. Skargę sądową na powyższą decyzję wniósł L. S., zarzucając naruszenie przez organ zasady swobodnej oceny dowodów przez przyjęcie, że inwestor na etapie decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny nie był zobligowany do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przyjęcie za podstawę decyzji tylko art. 21 Prawa budowlanego i wskazanie że decyzja ta była swego rodzaju promesą do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto skarżący zarzucił naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 11 i 12 kpa przez niewyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ przy orzekaniu, a także pominięcie aktu notarialnego z 2005 r. o zakupie działki. Jak podkreślił skarżący ani on (nabył działkę w 2005 r.) ani jego poprzednicy nie wyrażali zgody na zabudowę działki nr [...] przez R. J. Dlatego też decyzja o zagospodarowaniu tej działki narusza ich prawa własności. Przedmiotowa decyzja skierowana była do osoby, która nie posiadała prawa do działki i naruszała interesy osób trzecich, a skarżącego na dzień dzisiejszy, ponieważ budynek posadowiony jest w części na działce stanowiącej jego własność. Skarżący zwrócił uwagę, że prawo do dysponowania nieruchomością R. J. uzyskał w grudniu 1989 r. i w marcu 1990 r., a o pozwolenie na budowę wystąpił 21 maja 1990 r., a więc po terminie przewidzianym art. 21 pkt 4 Prawa budowlanego. W związku z tym decyzja o zagospodarowaniu została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie skarżącego jego zażalenie zostało rozpatrzone przez organ w sposób niepełny i subiektywny, bez uwzględnienia jego argumentów i dlatego w skardze domaga się stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 1988 r. w przedmiocie zatwierdzenia planu realizacyjnego zagospodarowania działek (objętej postępowaniem nieważnościowym). W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie a zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez Sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzorczym. Postępowanie to jest nadzwyczajnym trybem mającym na celu stwierdzenie czy decyzja kontrolowana została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 kpa, tj. czy wystąpiły przesłanki wymienione w tym przepisie a stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności. Postępowanie nadzorcze jest więc postępowaniem prowadzonym w ograniczonym zakresie, a to oznacza, że organ nadzoru nie rozstrzyga istoty sprawy, zajmując się tylko i wyłącznie wadliwością samej decyzji kontrolowanej. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady stabilności decyzji (art. 16 kpa) i z tego względu zastosowanie tego nadzwyczajnego środka wzruszenia decyzji winno opierać się na wnikliwej ocenie legalności kontrolowanej decyzji. Postępowaniem nadzorczym objęta była decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny zagospodarowania działki [...] dla R. J. Zgodnie z treścią art. 21 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. 38/74, poz. 229), obowiązującego w dacie wydawania decyzji kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym, podstawą do ustalenia rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych w planie realizacyjnym był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W myśl ust. 4 art. 21 zatwierdzenie planu realizacyjnego traciło ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę. Już sam literalny zapis art. 21 Prawa budowlanego wskazuje, że przed uzyskaniem pozwolenia na budowę należało uzyskać zatwierdzenie planu realizacyjnego, do którego nie było wymagane prawo do nieruchomości na cele budowlane. Z akt sprawy wynika, że decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania przedmiotowych działek wydana została zgodnie z art. 21 wobec faktu, iż działki na których planowana była budowa budynku mieszkalnego, w myśl planu ogólnego znajdowały się na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową (plan miejscowy przewidywał teren pod zabudowę jednorodzinną, a planowana inwestycja to budowa domu jednorodzinnego typu BB+6w). Jak trafnie stwierdził organ administracji, zatwierdzony plan realizacyjny był swojego rodzaju promesą do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dopiero przy wystąpieniu o pozwolenie na budowę inwestor zobligowany był do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wynikał o to wyraźnie z § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. 8/75, poz. 48), który stanowił, iż do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor obowiązany był dołączyć plan realizacyjny i odpis dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję. Tym samym brak prawa do nieruchomości przy zatwierdzaniu planu realizacyjnego nie stanowi o jego wadliwości w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Należy tez zwrócić uwagę na fakt, iż skarżący nabył prawo własności m.in. do działki 3343/21 w dacie 28 kwietnia 2005 r. i zarzuca naruszenie jego własności decyzją wydaną 17 lat wcześniej, kiedy to nie był właścicielem działki. Przywoływane w skardze przepisy § 43 i 44 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r., jak przyznaje sam skarżący dotyczą pozwolenia na budowę, podczas gdy pamiętać należy, że niniejsze postępowanie obejmuje decyzję zatwierdzająca plan realizacyjny a nie decyzję o pozwoleniu na budowę. Równie chybione jest w niniejszym postępowaniu powoływanie się w skardze na zapis ust. 4 art. 21 Prawa budowlanego ze wskazaniem na niedopełnienie tego warunku ustawy przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, co miałoby stanowić przesłankę nieważnościową dla decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny. Argumentacja skargi, że organ rozpatrzył podstawę prawną wydania weryfikowanej decyzji w ¾ art. 21 Prawa budowlanego pozwala wnioskować, iż skarżący nie tylko zapomniał, że chodzi o postępowanie nieważnościowe, ale również nie rozróżnia postępowania nadzwyczajnego od postępowania zwykłego. Zasady postępowania nieważnościowego wskazano już wyżej i tylko taką kontrolę decyzji z 1988 r. mógł przeprowadzić i przeprowadził organ nadzoru. Brak wady kwalifikowanej z art. 156 § 1 kpa w badanej decyzji stanowił podstawę odmowy stwierdzenia jej nieważności, przy czym organ nadzoru wydawał decyzję tylko w oparciu o posiadany materiał, bowiem w postępowaniu nieważnościowym nie bierze się pod uwagę zdarzeń, które nastąpiły po wydaniu decyzji kontrolowanej w takim postępowaniu, nie prowadzi się postępowania dowodowego, ani nie rozpatruje istoty sprawy. A zatem błędnie spodziewał skarżący, że uruchomienie postępowania nieważnościowego odnośnie decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny spowoduje kompleksowe rozpoznanie sprawy (a więc jej istoty) łącznię z decyzją o pozwoleniu na budowę – w ocenie zainteresowanego – również naruszającą przepisy. Należy przy tym podkreślić, że argument braku udziału stron w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego jest przesłanką wznowieniową z art. 145 kpa, nigdy zaś przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji. Analiza argumentacji podnoszonej przez skarżącego pozwala wnioskować, że istotnym dla skarżącego byłoby wzruszenie decyzji o pozwoleniu na budowę, jednakże z wiadomych tylko sobie względów spowodował on wszczęcie postępowania nieważnościowego odnośnie decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, a zatem nie może oczekiwać, że w postępowaniu tym organ nadzorczy będzie badał decyzję o pozwoleniu na budowę pod kątem wad kwalifikowanych. Wyjaśnić też należy skarżącemu, że rozstrzygnięcie organu nadzorczego odnośnie decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego nie oznacza utrzymania w mocy decyzji z 1988 r. (organ prowadzący postępowanie nieważnościowe nie orzeka o istocie sprawy), lecz jedynie brak podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Reasumując niniejsza skarga sądowa jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).