II SA/Bk 525/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.),, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 02 października 2007 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta Z. na decyzję Wojewoda P. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji w sprawie ustalenia szczegółowych zakresów i terminów wykonania obowiązku utrzymania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych przez właścicieli zmeliorowanych użytków rolnych. Skargę oddala Skarga została wywiedziona przy następującym faktyczno – prawnym stanie sprawy W dniu 17.11.2006 r. M. N. zamieszkały w Z. poinformował Burmistrza Z. o wadliwym działaniu urządzeń melioracyjnych w rejonie ulicy W. w Z., wnosząc o ustalenie miejsca awarii i jej usunięcie . Burmistrz Z. pismem z dnia 7.03.2007 r. wystąpił do Starosty Powiatu Z. o wydanie decyzji administracyjnej w trybie art. 77 ust. 2 ustawy Prawo wodne w przedmiocie ustalenia szczegółowych zakresów i terminów wykonywania obowiązku wynikającego z art. 77 ust. 1 ustawy tj. obowiązku utrzymania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Starosta Powiatu w Z. decyzją z dnia [...]04.2007 r. orzekł o odmowie wydania żądanej decyzji. Starosta stwierdził, że celem przepisu art. 77 ustawy Prawo wodne było umożliwienie nałożenia przez starostę obowiązków na tych właścicieli gruntów, którzy zaniechali wywiązywania się z należytego utrzymania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, wynikających z wydanego pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie tych urządzeń, bądź instrukcji systemu utrzymania tych urządzeń. Wówczas – zgodnie z art. 77 ust. 2 ustawy – organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego ustala w drodze decyzji proporcjonalnie do odnoszonych korzyści, szczegółowe zakresy i terminy wykonania obowiązku, stosownie do wydanego wcześniej pozwolenia wodnoprawnego. W sprawie niniejszej.drenowanie użytków rolnych na terenie obecnej zabudowy ulicy W. zostało wykonane w ramach zadania inwestycyjnego " Cieciorki", przy czym w archiwum starostwa nie odnaleziono pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie tych urządzeń. Nie wydawano tez decyzji zatwierdzającej instrukcję utrzymania systemu tych urządzeń. W wyniku prowadzonych teraz inwestycji urządzenia zostały zniszczone i nastąpiło zakłócenie stanu wód na gruncie, którego skutki powinny zostać usunięte przez samych zainteresowanych właścicieli posesji stosownie do zapisu art. 29 ust.2 ustawy Prawo wodne. Starosta dodał, że przywrócenie właściwej funkcji urządzeń melioracji wodnych szczegółowych na obiekcie " Cieciorki" mogłoby nastąpić także poprzez objęcie wykonanych urządzeń działalnością spółki wodnej, która na bieżąco zajmowałaby się usuwaniem awarii na sieci drenarskiej i ich konserwacją. W odwołaniu od powyższej decyzji Miasto Z. ( reprezentowane przez burmistrza) podniosło, iż przepis art. 77 ust.2 ustawy Prawo wodne nie uzależnia decyzji od faktu istnienia wcześniejszego pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Przepis ten jedynie wskazuje organ właściwy do załatwienia sprawy w tym zakresie tj. wskazuje na starostę jako właściwego do ustalenia obowiązku utrzymania systemu urządzeń melioracyjnych.. Wojewoda P. po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...]05.2007 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji piewszoinstancyjnej . Organ odwoławczy zaakcentował, że z ustaleń wynika, iż naruszenie stosunków wodnych nastąpiło nie na skutek eksploatacji urządzeń melioracyjnych, lecz przerwania ciągłości sączków w czasie prac wodociągowych prowadzonych przez Miasto Z.. Dlatego też nie może być zastosowany art. 77 Prawa wodnego, który zobowiązuje starostę do wydania decyzji nakazującej wykonanie konserwacji przez właściciela gruntu. W zaistniałej sytuacji doszło do naruszenia stosunków wodnych w wyniku prac budowlanych prowadzonych przez Miasto Z. i tej awarii nie da się usunąć pracami konserwacyjnymi, lecz działaniem inwestycyjnym tj. przebudową sączków w miejscu przerwania ich ciągłości. W wywiedzionej na tę decyzję skardze Miasto Z. podniosło zarzut naruszenia: - mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7 kpa poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej - art. 77 par. 1 i 80 kpa poprzez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, - art. 107 par. 1 kpa poprzez niewskazane w uzasadnieniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, - rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 77 ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne, polegającego na przyjęciu, iż Starosta Z. nie jest zobowiązany do wydania decyzji w sprawie ustalenia szczegółowych zakresów i terminów wykonywania obowiązku utrzymania urządzeń melioracji szczegółowych. Podnosząc powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie przedstawiciel wojewody podniósł, że decyzja ustalająca szczegółowe zakresy i terminy wykonania obowiązku utrzymania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych byłaby niewykonalna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem , a więc prawidłowości zastosowania przepisów obwiązującego prawa oraz trafności ich wykładni . Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153 , poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. Nie można zgodzić się z zarzutami zawartymi w skardze, że doszło naruszenia norm prawa procesowego. Organ administracji bowiem w sposób wszechstronny zebrał materiał dowodowy w sprawie i wyjaśnił jej okoliczności faktyczne dotyczące stanu faktycznego nieruchomości położonych przy ulicy W. w Z., ustalając rodzaj zabudowy znajdującej się na tychże gruntach , jak również okoliczność przerwania ciągłości sączków drenarskich w czasie prac wodociągowych prowadzonych przez Miasto Z.. W postępowaniu administracyjnym zostało ustalone ponadto, że sieć drenarska na nieruchomościach położnych przy ulicy Wiśniowej została wykonana w ramach zadania inwestycyjnego ,,Cieciorki" i nie było udzielane pozwolenie wodnoprawne. Należy przy tym zauważyć, że strona skarżąca nie wskazała na czym konkretnie na danym etapie postępowania polegało naruszenie przepisów proceduralnych, wskazując jedynie ogólnikowo na zaistnienie uchybień w tej materii. Sąd uznał zatem, że organ administracji przestrzegał zasady dochodzenia prawdy materialnej ( art. 7 kpa) oraz w sposób szczegółowy i wyczerpujący zebrał materiał dowodowy, także w sposób należyty wyjaśnił podstawę faktyczną i prawną zaskarżonej decyzji ( art. 77§ 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa). W niniejszej sprawie podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był art. 77 ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne ( Dz. U. z 2005 r. ,Nr 239, poz. 2019 z późn. zmianami). Stosownie do regulacji ust. 2 art. 77 prawa wodnego jeżeli obowiązek utrzymywania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych nie jest wykonywany , organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego ustala , w drodze decyzji , proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania. Na mocy zaś art. 140 ust.1 prawa wodnego organem właściwym jest starosta. W toku postępowania administracyjnego jak również w trakcie oględzin w dniu 5 lipca 2007 roku przeprowadzonych między innymi z udziałem przedstawiciela Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w B. ( protokół oględzin skoroszyt k. 12.) ustalono, iż nieruchomości położone przy ul. W. w Z. są zabudowane domkami jednorodzinnymi, pod którymi znajdują się sączki drenarskie. Przestawiciel Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w B. wskazał ponadto , że w celu usunięcia uszkodzenia sieci drenarskiej należałoby co 20 m. dokonywać na sieci drenarskiej odkrywki i przetykać przeloty sączków i zbieracza. W świetle regulacji art. 74 ust. 1 ustawy prawo wodne przyjęta została zasada, że wykonywanie urządzeń melioracji wodnych należy do właścicieli gruntów, ponieważ przeprowadzenie melioracji wodnej szczegółowej określonej w art. 73 ust. zmierza do polepszenia zdolności produkcyjnej gleby tychże gruntów. Trzeba mieć także na uwadze, że według dyspozycji art. 77 ust, 2 prawa wodnego szczegółowe zakresy i terminy wykonywania obowiązku utrzymywania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych są ustalane proporcjonalnie do korzyści odnoszonych przez właścicieli gruntów. W niniejszej sprawie ewentualna decyzja starosty ustalająca szczegółowe zakresy i terminy wykonywania wykonywania obowiązku utrzymywania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych dotyczyłaby nieruchomości , które nie są wykorzystywane jako użytki rolne, a zatem takich, które nie odnoszą korzyści związanych ze sprawnym funkcjonowaniem sieci drenarskiej wodnej, której celem jest poprawa jakości gleby przedmiotowych gruntów dla polepszenia ich zdolności produkcyjnej. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi zatem przesłanka korzyści uzyskiwanych przez właścicieli gruntów na skutek funkcjonowania sieci drenacyjnej, co skutkuje brakiem uprawnienia po stronie organu administracji do wydania przedmiotowej decyzji. Zasadniczą jednak kwestią w niniejszej sprawie była ocena , czy decyzja starosty ustalająca szczegółowe zakresy i terminy wykonywania obowiązku utrzymywania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych nie byłaby obarczona nieważnością z powodu swej niewykonalności. Należy bowiem mieć na względzie, że według poczynionych przez organ administracji ustaleń przedmiotowe nieruchomości są zabudowane domkami jednorodzinnymi , zaś usunięcie uszkodzeń sieci drenarskiej wymagałoby przeprowadzenia odkrywki sączków drenarskich znajdujących się pod zabudowaniami. W świetle art. 156 § pkt 5 kpa decyzja administracyjna jest niewykonalna, jeśli zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu wynikająca z określonych przepisów prawa lub gdy jest faktycznie niewykonalna. W doktrynie przy tym wielokrotnie podkreślano, że niewykonalność prawna decyzji administracyjnej może wynikać z tego, iż do jej realizacji należałoby podjąć działania, które będą miały znamiona czynu niedozwolonego w rozumieniu Kodeksu cywilnego. W przypadku gdy wykonanie decyzji powodowałoby szkodę innym osobom z samego rodzaju działań , które należałoby podjąć w celu jej realizacji , trzeba uznać, że zachodzi przypadek prawnej niewykonalności decyzji(Janusz Borkowski ,, Nieważność decyzji administracyjnej" , Wydawnictwo - Zachodnie Centrum Organizacji, Łódź – Zielona Góra 1997 r., str.120) . Zdaniem Sądu ewentualna decyzja starosty ustalająca szczegółowe zakresy i terminy wykonywania obowiązku utrzymywania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych byłaby w sposób oczywisty niewykonalna. W celu jej wykonania należałoby wyburzyć osiedle domków jednorodzinnych, a zatem wyrządzić znaczną szkodę w mieniu wielu osób. Należy przy tym podkreślić, że decyzja administracyjna nie jest celem samym w sobie, ale jednym ze środków realizacji zadań nałożonych przez prawo na organy administracyjne. W niniejszej sprawie decyzja której wydania żądała strona skarżąca byłaby sprzeczna zarówno z prawem, interesem społecznym, jak i indywidualnym , stąd też odmowa jej wydania przez organ administracji była w pełni zasadna, tym bardziej że nie została spełniona przesłanka zyskiwania część przez właścicieli nieruchomości korzyści z funkcjonowania melioracji wodnych szczegółowych. Wobec powyższego, jak również na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.